完善财政支农资金制度的建议(07-7-6)

　　财政支农资金是一种有条件的自上而下的纵向转移，是上级政府对下级政府的一种补助，构成县级财力的重要组成部分。近年来，随着新农村建设，投入县乡的资金种类不断增多、规模不断增大、管理不断加强，但还存在着分配不规范、资金使用效益差、被挤占挪用等问题，与促进农业增效、农民增收、农村经济发展的目标相比还存在着较大的差距，必须尽快加以完善。

　　财政支农资金存在的问题

　　一是资金分配缺乏比较规范的标准和依据，存在“撒胡椒粉”现象。目前，来自不同渠道的支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复交叉，造成政出多门、多头管理，致使资金使用效益低，难以发挥财政资金应有的引导和配置作用。

　　二是财政支农资金的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理，中间环节多，存在“会哭的孩子有奶吃”的现象。一些本应地方财政承担的事权项目由上级财政安排，导致地方各部门为争取项目请客送礼，花费了大量行政成本，而地方有关部门对这种问题一般不予追究。

　　三是财政支农资金部分项目计划安排不科学，与实际需要脱节。如安排一些农业结构调整和低效种植、养殖业等项目，农民对这类项目兴趣不大；有的项目从安排到生产实施周期较长，申报时项目市场看好，等到项目农产品生产出来，市场发生变化，产品已由供不应求到供求平衡甚至供过于求，导致亏损；农业、林业、养殖等送科技下乡、培训授课时间短、效果差，一些地方有关部门以此造假套取资金。

　　四是中央财政、省财政支农资金项目县乡财政配套资金安排普遍不足，项目资金拨付不及时。专项转移支付资金是以项目为载体的，根据规定，县乡实施这些项目地方财政还须安排部分配套资金，据

审计调查大部分项目地方没有将配套资金纳入县乡财政预算。由于配套资金不足以及项目资金未及时拨付，影响了项目工程的实施，致使部分工程项目未按期完成或只实施一部分。

　　五是财政支农资金相当一部分没有专款专用。一些地方以虚拟工程项目、虚列工程成本、虚报工作量，挤占挪用财政支农专项资金，有的被用于弥补单位经费不足、发放职工工资、建办公楼、购买小汽车、请客送礼等、有的甚至成了部门“小金库”。

　　六是财政支农资金实行县级财政报账制度是“穿新鞋走老路”。该制度本是强化专项资金管理，但由于专项资金仍直接拨款到项目实施单位账上，财政部门只接收合规的票据，实际使用情况并不掌握，于是一些单位将大量经不起审核的白条子换成正式发票报账，为单位套取专项资金提供方便；同时实行县级报账也为地方财政部门滞留资金制造借口。

　　七是财政支农资金的拨付和使用缺乏有效的监督和制约机制。对财政支农资金是否做到规范使用，中央财政、省财政不能及时掌握准确信息，即使发现不按原规定用途使用专款甚至违规使用专款问题后，对违反规定的地方政府有关部门也没有相应的处罚措施。同时，财政部门既负责项目立项审批、组织实施；又担当监督职责，这种既当“运动员”又当“裁判员”体制上的问题一直没有很好地解决。地方有关监督部门在对涉农专项资金项目检查中发现了问题也面临上报难、处理难，因为县乡往往以不能“损害地方利益”为借口而“大事化小、小事化了”，助长了挤占、挪用等违规使用财政支农资金的不正之风。

　　完善财政支农资金制度的建议

　　一、规范资金分配，建立以县为主的整合投放机制。财政支农资金的合理分配是财政支农资金有效使用的前提。要根据农业农村发展的重点和公共财政职能，合理确定资金投入的重点。要严格资金分配程序，资金项目的申请要按制度办事，资金项目的选择要进行必要的评估论证，资金项目的确定要集体研究，杜绝“人情项目”、“关系项目”，避免资金分配的随意性，可实行公式法、因素法、整合法等方式分配资金。分配时应充分考虑到：能够以规划为引导，促进县乡主导产业集聚发展；做到政策透明、权限下移，增强地方政府的责任意识；部门分工协调配合，提高工作效能；能推动财政体制改革；使关口前移，为建设廉洁政府创造条件等因素。对一些事关全局和农民切身利益的资金，在分配过程中要以相应的形式进行公示，实行“阳光操作”。

　　二、完善制度建设，规范财政支农资金管理。制度是管理的基础，是建立规范支农资金管理机制的依据。要按照依法行政、依法

理财和建立公共财政制度的要求，全面清理、完善现有的各项支农资金和农业财政管理制度，将支农资金的使用范围、分配、配套、拨付、使用、报账、监督及农业财政支出预算编制、预算执行、绩效考评、监督管理等各环节以制度化的形式确定下来，逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系。要及时填补制度建设中的“空白”，确保每项资金和项目支出、每个管理环节都有制度覆盖。特别应制定项目立项审批实施与监督相分离制度。切实加强各项管理制度的有机衔接，逐步消除制度之间的交叉和相互矛盾、冲突现象。重视管理制度的执行，在制度执行上做更多的工作，保证各项管理制度的贯彻执行，确保支农资金管理依法按章办事。

　　三、创新财政支农资金监督体制、机制。加强监督是保证专项资金安全有效的重要条件。第一、着力解决财政支农资金管理、监督中既当“运动员”又当“裁判员”的体制问题。要逐步实行由专门监督机关对财政支农资金的分配、管理、使用全程的跟踪监督，针对支农资金管理的薄弱环节、领域和地区，采取有效措施，杜绝支农资金违法违规违纪现象的发生。第二、建立财政支农资金使用效果考评和效益审计机制。这是对财政支农资金监督的深化。主要考评财政支农资金项目的使用方向、使用效率和使用效果，要根据不同的项目制定不同的考评指标及考评体系。财政支农资金工程项目效益审计，重点检查和评价财政支农资金项目申报、立项、执行的适当性和合理性；检查和评价资金筹集拨付的合规性和效率性；检查和评价资金使用管理的合规性、效益性。对支农资金违法违规违纪现象易发地区和环节，要开展调查研究，查找分析原因，采取有针对性的防范措施，确保专项资金安全有效使用。第三建立财政支农资金使用的约束机制。可以建立一种财力抵减机制并通过这种机制的示范作用来促使县乡项目实施单位按规定管理、使用财政支农资金。如发现改变资金使用方向、挪用资金等行为的，在办理年度决算时应扣减所挪用的财力，下一年度不再安排财政支农资金项目。（作者：江苏省灌南县审计局耿中太 沈玉林）

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