财政效益审计有关问题初探(07-7-5)

　　根据《审计署2006至2010年审计工作发展规划》（以下简称《规划》）的要求，开展效益审计已经成为各级审计机关的主要任务目标和当务之急。而财政审计作为审计机关工作的重中之重和永恒主题，财政效益审计必将成为党和政府、广大群众以及全体审计工作者十分关注的焦点和重要课题。实施财政效益审计，应该说是社会公众对公共资源实行有效监督的需要；是国家不断完善投资管理体制，正确制定各项经济政策的需要；是各级政府改进宏观管理，严格依法行政，加强自我监督的需要；也是促进审计自身发展的需要；是现代政府审计发展的必然趋势。本文拟就财政效益审计目标、内容及重点、评价体系的确定等问题作一初探。

　　一、财政效益

审计的目标

　　审计目标是在一定的历史环境下，人们通过审计实践活动所期望达到的境地或最终结果。任何审计项目都必须有明确的审计目标，这是确保每项审计工作有的放矢的前提条件。根据《规划》关于效益审计“以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标”的总体要求，财政效益审计的目标应该是效益审计总体目标在财政审计中的具体化和个性化体现。具体地讲，财政效益审计目标一般应包括以下几个方面：（一）以全部财政支出审计为主线，规范支出行为；（二）以检查内部控制制度的健全性、有效性为基础，强化内部控制；（三）以衡量财政资金使用绩效为核心，厉行节约，满足公共财政需求，促进资金使用效益最大化；（四）以揭露财政资金管理和使用中的制度、体制缺陷，人为损失浪费，以及管理水平低下，重大决策失误等问题为重点，进一步堵塞漏洞；（五）以服务为最终目的，提出改进和预警建议。

　　这些目标的确立主要应考虑四个方面的因素：一是应考虑审计工作的本质属性和内在要求。既然是审计目标就不应该脱离审计这一主题，而且这些目标必须是通过审计实践可以实现的，否则就是跑题，就不能确立为效益审计的目标。二是应考虑特定时期党和政府以及广大人民群众关注的审计领域的重点和热点问题。只有这样财政效益审计工作才能做到与时俱进，突出重点，关注社会，贴近群众，以便更好的，最大限度地发挥审计的职能作用。三是应考虑审计对象的特点。审计对象特点不同，其效益审计目标应各有侧重。四是应考虑国家的发展战略和宏观经济政策。以突出审计工作围绕中心，服务大局的审计观念。

　　总之，财政效益审计目标的确立应锁定在服务国家、服务人民、服务地方经济发展、服务微观管理四个层次上。只有这样，才能使财政效益审计目标建立在科学性、实践性的基础之上，才能有效地发挥财政效益审计的监督、指导作用。当然，在实际工作中，具体到每次或每项财政效益审计，其审计目标不应强求千篇一律，应根据工作需要和管理当局的要求，从不同的角度，选择不同的侧重点，作为每次或每项审计的具体目标；亦可根据具体工作实际，制定效益审计的主要目标和次要目标，总目标和分目标，以保证每次或每项效益审计目标明确、具体，统领性和针对性强，便于操作。比如，在对财政投资项目资金进行效益审计时，应将项目的可行性，项目的预期经济效益和社会效益，实际经济和社会效益，项目资金使用是否做到最大限度地节约，有无损失浪费作为审计目标。而对一般预算支出进行效益审计时，则应将预算安排的科学性，支出结构的合理性，法定支出的保证程度，有无资源浪费，作为效益审计的主要目标。不难看出，以上两项虽然都属财政效益审计，但由于审计具体项目不同，其审计目标的侧重点也明显不同。

　　二、财政效益审计的内容及重点

　　财政审计作为国家审计的龙头，地位特殊，内容庞杂，面广量大，涉及经济、社会的方方面面。而财政效益审计是不是必须对财政收支中所涉及的这些社会、经济的方方面面都要进行审计呢？答案应该是否定的。所以这样讲，首先是目前审计资源的限制，不允许也不可能对财政工作涉及的问题做到面面俱到的审计；其次是没有必要，面面俱到的审计抓不住主要矛盾，无法对重要问题进行深入细致的解剖，无法突出重点；再次是面面俱到的审计不符合现代审计的理念，不利于规避审计风险。俗话说“贪多嚼不烂”就是这个道理，财政效益审计必须避免此种现象的发生。 因此，财政效益审计的内容及重点应根据不同时期、不同社会环境变化的不同要求，在确保实现既定审计目标的前提下，充分考虑审计资源的现状，有关各方关注的热点，被审计对象的实际情况，需要解决问题的重要性、紧迫性程度来把握确定。最终，要使财政效益审计结果既关注大面上的情况，又注重不同类别的问题，还要对典型问题进行解剖，即实现财政效益审计内容“点”、“线”、“面”相结合，为确保审计目标的实现提供强有力的保证。

　　“面”上应主要围绕财政职能实现的主要形式——财政预（决）算，作为财政效益审计的重点内容。主要包括：1、政权建设领域支出是否保障其正常运转的资金需要，有无科学的支出标准，有无人为调节预算支出以及管理不善造成损失浪费等问题。2、事业发展领域支出是否依法保障，有无人为削减预算，挪用科、教、文、卫等事业经费影响事业发展的问题，预算安排是否确保国家有关事业发展目标的实现。 3、公共投资领域支出是否具有前瞻性、利民性、导向性和支持弱质风险产业的功能，预算的安排是否坚持效益性原则并符合国家宏观经济政策。4、收入分配调节领域支出是否体现党和国家的有关方针政策 ，是否发挥应有的效能。“线”上应围绕财政收支的三条主线分别选择着力点。一是预算内收支的真实性、合法性，重点是预算内支出的效益性；二是预算外资金收支的真实性、合法性、效益性；三是基金收支的真实性、合法性、效益性。财政效益审计绝不能单纯的赶时髦，就效益论效益，必须与财政收支的真实性、合法性审计紧密地结合起来，三者应该是既相互区别，又相互联系，你中有我，我中有你，相互补充的关系。在当前我国经济、法制环境下，真实性、合法性审计应该是效益审计的基础目标，效益审计是传统审计的深化和升级。“点”上应围绕财政资金的重点支出，深入分析体制、制度、管理等深层次的问题及产生的原因 ，通过解剖个性问题和个性分析，解决财政管理等方面的普遍性问题。实践证明，财政资金分配不公是造成财政资金损失浪费的根源；而财政资金使用不公开、不透明是财政资金损失浪费以及产生腐败的又一重要原因；财政资金使用缺乏有效监督为财政资金损失浪费打开了方便之门。

　　当前财政效益审计应突出四个重点领域：一是财政支出管理不到位问题。包括财政资金分配中是否按照市场经济和公共财政的要求，有效解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；预算编制是否注重财政公共支出的结构调整和优化，资金分配是否体现“成本——效益”原则，是否符合科学发展观；在财政资金监管上，有无管理混乱，监管失控或无效监管的问题，监管的效果如何，资金管理使用制度是否健全、有效。审计表明，有些财政资金的损失浪费是制度或政策本身造成的，效益审计应对这类问题特别关注，通过审计促进

财政部门建立和完善相关管理制度，调整相关政策 。二是行政成本不合理问题 。行政支出是财政支出的重要部分，行政管理成本过度增长已成为当今社会的焦点问题，且行政管理费支出成为财政资金损失浪费的高发领域，同时也是节约空间最大的领域。因此，财政效益审计必须把有效降低行政管理成本作为重点，深入分析行政成本居高不下的原因，找出管理中的漏洞和改进措施，以促进降低各种消耗，提高资源利用率，进而提高财政资金的使用效益。三是重点公共投资项目效益低下问题。重点公共投资项目具有使用资金数量大，容易发生损失浪费，社会影响面广，领导关心，公众关注的特点，财政效益审计只有把该项内容作为重点，才能更加有效的发挥效益审计的作用，进而通过开展项目立项的科学性，投资决策的合理性，以及资金使用的透明度和效益分析，尽量压缩建设成本，减少损失浪费，提高资金使用效益。四是专项资金管理和使用中的经验和问题。专项资金具有量大面广，政策性强，群众参与度高等特点，属于当今社会的“高压线”，重点搞好专项资金效益审计，严厉查处专项资金不专用，虚报冒领，骗取财政专项资金，影响党和国家有关政策落实等问题必将成为公众和社会关注的焦点。

　　总之，财政效益审计的重点应以财政支出的真实性、合法性、效益性检查为依托，把揭露损失浪费，检查目标实现，分析制度缺陷，预告潜在风险作为重点内容，把“违规违纪是问题，效益不高、管理不善、机制制度不健全同样是问题”的理念贯穿于审计的全过程，使审计从揭露和纠正表面问题，向解决深层次问题和矛盾转化，进而实现审计质量和职能作用的再提升。

　　三、财政效益审计的评价体系

　　审计评价是效益审计的重点，也是效益审计的难点。财政效益审计由于涉及社会经济的方方面面，应该说形成统一的评价指标体系非常困难。但效益审计的最终落脚点是对绩效目标完成情况及投入产出关系或者叫成本效益关系做出客观正确的评价，这又不得不涉及到评价指标体系问题。我们认为，就目前财政效益审计的实际，其评价体系的确立，应着重解决四个方面的问题，避免四个误区。

　　（一）应着重解决评价标准问题，避免无统一的评价标准就不能开展财政效益审计的误区。确定恰当的评价标准是效益审计成败的关键，因为评价标准是正确评价财政资金使用效益的基础和依据。在国家无法形成统一评价标准的前提下，财政效益评价主要应利用以下标准：一是有关法律法规及规定的要求和标准；二是国家、行业或地区性的正式公布的标准；三是专业机构研究或制定的专业标准；四是公认的实践标准或最佳实务标准，如行业或地区平均水平和先进水平，被审计单位以前年度的最好水平，公认的标杆单位所达到的水平或所应用的标准等；五是其他国家的标准和经验总结；六是被审计单位制定的标准，如预算、目标、计划、定额等等；七是利益关系人的判断标准；八是以前审计的经验总结，如以前年度的审计建议或成果可以作为今后类似项目的判断依据；九是审计机关自行制定的评价标准等。在进行财政效益审计时，统一的评价效益的标准无疑可以提高效益审计的工作效率，降低审计风险，。但是，由于审计对象及环境的差异性，其经济性、效率性、效果性的标准是很难通过法律法规事先具体明确的，这就要求审计人员在选用和制定财政效益审计评价标准时，应针对不同的被审计事项以及每次审计目标和重点的不同，制定和选择不同的评价指标和标准，并与财政等有关部门加强协商和沟通，力争统一思想，实事求是，客观公正，选择适宜的评价标准。尤其应注意有关评价标准被审计单位的可接受性，它关系到审计成果的利用、发挥程度。

　　（二）应着重解决评价方法问题，避免效益评价一定要用复杂的量化指标，把评价目标神秘化的误区。评价标准确立后，评价方法的选择就成了财政效益审计的重要环节。从效益审计的目标看，选择评价方法应围绕财政资金的经济性、效率性、效果性确立相关评价方法。具体地讲，对财政资金经济性的评价应从财政资金投入的角度，重点评价其合理性、充分性、时机恰当性、管理和控制的有效性、环境影响等，量、本、利分析法是评价投入经济性的优先选择。对效率性的评价应从投入产出关系的角度，重点评价财政资金是否实现一定产出条件下的投入最小化，既定投入条件下的产出最大化，或较少的投入更多的产出。具体实践中一般要使用成本收益法、成本效果法、价值分析法、回收期法、净现值法、获利能力指数法等等。对效果性的评价应从检查预期目标实现程度的角度，重点评价目标的完成情况以及影响目标完成情况的主客观原因。具体评价方法一般包括：目标评价法、目标成果法、事前事后法、标杆法、评分法等等。在进行财政效益审计时，审计人员应结合每次审计的具体审计目标，确定效益评价标准，选择恰当的评价方法，避免机械的生搬硬套。评价过程中，既要重视定量分析和指标计算，又要注重定性分析和调查研究，综合评价。总之，量化指标需要用时则用，不需用时则不用，一切视具体情况而论。

　　（三）应着重解决评价规则问题，避免效益评价走入人为化、随意性的误区。评价规则是评价结果客观公正的保证，是规范审计人员搞好审计评价的基础条件，有了统一、明确的评价标准，掌握了科学适用的评价方法，还必须遵循科学的评价规则，这三个方面是互相联系，相互依存的统一体，缺一不可，如果仅有评价标准和评价方法， 而没有统一的评价规则，效益评价就会被随意性所困扰，对同一事项，不同的审计人员就有可能出现不同的评价结果，从而使审计的严肃性、客观公正性大打折扣。因此，必须通过制定统一的效益审计评价规则，规范评价行为，减少人为因素，最终实现依法评价，科学评价，公开公正评价，提高审计评价的社会认可度。实际工作中应建立个人评价与集体评价相结合，专业评价与领导评价相补充，具体评价与综合评价相印证，质化与量化评价相完善，作业程序相一致的效益评价体系。

　　（四）应着重解决财政效益审计真实性、合法性评价与效益评价的关系问题，避免将财政效益审计与真实性、合法性审计对立起来，视效益审计高不可攀的误区。不少审计人员一谈到效益审计，就认为整个审计过程只关注资金用得好不好，预期目标实现程度，是否实现投入最小化和产出最大化，至于资金运用的合法不合法，真实不真实则不关心，认为效益审计是完全独立于真实性、合法性审计的另类审计，就现有的审计人员政策业务水平，搞效益审计是可望而不可及的。 持这种观点的审计人员，一是把效益审计神秘化，二是对审计的本质缺乏正确的理解。实际上，不论从事哪种类型的审计，真实性、合法性、效益性都是密不可分的，只是在从事每种类型的审计时，其目标侧重点不同，真实性、合法性审计在相当长的一段深间内应该是财政效益审计的基础目标。我们目前所从事的财政预算执行情况审计、财政决算审计、专项资金审计、财政投资审计等，多数已经包含了或多或少的效益审计内容，只是不太规范而已。因此，财政效益审计并不像有些人想象的那样高不可攀。只要我们各级审计机关和广大审计人员不断加强学习，提高政策和专业素质，转变观念，大胆探索，用全新的思维思考问题，用全新的视角观察问题，用全新的方法发现问题、揭露问题、分析问题，用全新的方略处理问题，就一定能够走出一条适合当前实际的财政效益审计之路，开创财政效益审计工作的新局面。（作者：河北省青县审计局 王守富）

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