让审计风暴吹动财政体制改革

　　每年一次的6月审计风暴再次刮起。国家审计署近期公布2006年度中央预算执行审计情况，共审计56个中央部门，延伸审计434个二级预算单位，合计发现问题资金468.8亿元。

　　任何一个人，面对这样的数据，都会得出相同的结论：情况很糟糕。但是，我们是在一个并不科学的财政预决算体制上进行年复一年的审计，以往的情况要糟糕得多，尽管那时问题暴露的比较少，但审核的部门也不多。

　　2004年38个中央部门审计查出各类违规问题金额90.6亿元人民币，占审计资金总额的6％，主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”以及部分资金使用效益不高等。在此前一年，审计风暴初刮的2003年，一些单位对于审计的抵触情绪溢于言表，问题暴露最严重的国家电力公司相关负责人回敬审计署：“在全体员工紧张工作应对电力短缺的多事之秋，国家审计署披露此事一定程度上影响了国电公司员工的士气。”这位负责人甚至含蓄地指责审计署不该向媒体透露此事，而长江重要堤防隐蔽工程建设管理局的一位工作人员在接受采访时，则干脆怀疑审计署的动机是“表功”。现在，我们还听得到这样的声音吗？我们听到的更多的是，应该如何整改、如何建立财政民主的探讨。

　　

审计风暴正在深入，只要能年年刮下去，就有望看到财政机制的转变。

　　开始有了事后追溯，2003年的审计结果到2004年10月底，已上缴财政各项资金208.72亿元，滞留、闲置的财政资金已按规定下拨239.27亿元，各类被挤占挪用的资金已收回6.77亿元，已挽回经济损失2.88亿元。在目前的预决算体制，以及审计权限下，我们无法想像有比审计风暴更高的行政效率。

　　开始有了媒体监督，每次

审计署结果一公告，就有认真的记者向被点名单位询问，而各单位的态度也一一载于媒体，公诸于世，其公开程度只有对于股市的讨论可以与之媲美。纳税人的责任权利意识正是在这一次次的扣寻之中，逐渐深入人心。

　　开始有了对财政民主的诉求。2003年第一次审计风暴之后，国家审计署署长李金华在接受采访时表示，财政审计正在发生转变，从原来的收入审计为主转化成支出审计为主，即原来审计重点是

财政部门对于税收等是否应收尽收，而现在则是重点审计国家日益庞大的财政收入怎么支出，该不该用，效率如何。这一步转变是奠定财政民主的基础性工作之一，否则，我们永远无从得知，目前的预算是否合理，是否有浪费之嫌。审计署有关负责人在回答记者提问时曾说，从1996年审计部门第一次向全国人大常委会做审计工作报告以来的10年变迁中，审计报告已经不仅仅止步于点名，更重要的是对违规现象背后的制度原因进行分析，注重从完善体制机制、促进规范管理的角度，揭示审计发现的带有普遍性的突出问题。

　　有了这一基础，我们得以在相对详实的数据基础上探讨财政体制。我国财政分配方式存在极大纰漏，基本实行定额加增长幅度的预算法，即根据前一年的资金数额加上增长比例来分配多寡，而不是零基预算——根据所需，核算成本与绩效，拿出预算，因此，相当于大家吃财政大餐，资金使用效率之低可以想像。如果根据审计结果来核定，那么，对于部门财政拨款将会形成硬约束机制，使用效率将有极大提高。审计结果落地不仅包括有多少人受到惩处，还应该包括财政拨款的约束。

　　最重要的是，形成财政民主，强化人大对于预算及执行的监督。在近几年的两会上，有不少代表提出目前财政部的预决算报告过于粗疏，让有心监管者也无处着手，加之议程短，一些委员缺乏专业知识背景，难以进行有效监管，只能草草走过场。因此，如何使人大的财经委员会在日常工作中厉行监督之责，就成为中国能否建立以民意代表审核为基础的财政民主的重中之重。

　　李金华曾经坦率地对媒体表示过困惑：中国有很多权力是很具体的，但责任承担却是不具体的。出了问题后如何追究责任？追到哪一层的领导？这些问题还都是未解的难题，审计署无法溢出自己的边界行事，审计风暴要深入，需要各方形成合力，制约抵制财政民主的力量，使人大监督得以落到实处，只要如此，再宽松的财政支配权也有俯首的一天。

中国经营报记者：叶檀