把握总体　突出重点　全面客观地反映预算执行情况

　　预算执行审计是审计机关的法定职责，是国家审计的永恒主题。从1996年起，审计署受国务院委托每年都向全国人大提交关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。作为审计成果的集中反映的审计工作报告，已经成为政府加强宏观管理的重要依据，成为人大监督财政收支的重要工具，成为社会了解政府预算执行及其审计情况的重要窗口。与去年相比，今年的审计工作报告在内容、体例、角度上都有所不同，体现了审计工作的进一步深化和发展。从内容上看，在重点报告预算执行审计情况的同时，还报告了对3家股份制银行资产负债损益情况、8户中央企业领导人员经济责任履行情况和5户中央企业效益情况等其他财政收支的审计情况，体现出了报告内容的完整性；从体例上看，报告分7个部分，每个部分都从总体评价、发现的问题、审计处理意见和被审计单位的整改情况这四个方面作了介绍，体现出了被审计事项的全面性；从反映问题的角度上看，牢牢把握预算执行这一主线，注重从完善体制机制、促进规范管理的角度，揭示审计发现的带有普遍性的突出问题，实事求是地分析问题产生的主客观原因，有针对性地提出意见和建议。

　　一是注重把握总体情况，反映带有普遍性和倾向性的问题。“把握总体，突出重点”是近些年来

审计工作以至审计工作报告中一以贯之的原则。今年报告的开篇概括了审计工作的主旨，即“坚持以科学发展观为统领，加强了对涉及国民经济宏观调控和社会主义和谐社会建设的重要资金和项目的审计，注意把握总体情况，揭露突出问题，从体制机制上分析原因，提出建议，促进规范管理”。通篇来看，“把握总体”突出体现在：在反映审计情况时，注意首先用较多的篇幅、较为全面地表述基本概况，以便于完整反映中央预算执行及每项资金管理使用的全貌；在揭示问题时，注意把审计事项和发现的主要问题放在整个中央预算执行的大背景下进行考察和审视，揭示普遍性、倾向性的问题，以便实事求是、客观地做出分析和评价。如对56个中央部门的预算执行情况，报告没有把浓墨重笔放在个别案例上，而是着重反映了部门及所属单位存在的一些共性问题，包括多报多领财政资金、挤占挪用专项资金、转移财政资金及违规收费等，特别指明了56个部门中有多少个部门单位存在这些问题，而且分别对存在问题相对突出的两三个部门点了名。这样从总体上集中反映问题，有利于引起重视，促进更好地研究和解决这些共性问题，提高中央预算管理的整体水平。

　　此外，在今年的审计工作报告中，专门介绍了对中央部门的25个项目和5户中央企业的效益审计情况。这为从总体上全面、准确地评价部门和单位使用财政资金情况提供了更为充分的依据。

　　二是注重强化预算约束，反映预算编制、执行中存在的问题。预算执行审计的根本目标，是促进科学编制预算，严格执行预算，增强预算的约束力。如报告中反映的财政部追加部门预算、部分年初预算资金未细化到具体单位和项目、预算中安排的下岗职工微利项目贷款贴息资金执行率低以及部分中央部门多报多领财政资金的问题，反映出预算编制不够科学和合理；财政部以前年度安排未用和结余的项目资金长期挂账、应缴未缴预算收入、在部门预算之外安排资金，发展改革委未报经批准调整概算、未严格执行基本建设程序，中央部门挤占挪用预算资金等问题，反映出预算执行不严格。报告中指出了这些问题的不良后果：“削弱了预算的约束力，不利于政府和人大对这部分资金的管理和监督”，“容易产生资金分配的随意性”，“影响了中央预算的完整性”，进而提出了“提高年初预算资金分配的到位率”、“按照批复的预算严格执行，增强预算的刚性约束”等建议。这样，反映问题、分析原因和提出建议的立足点比较高，有利于促进从根本上解决问题。

　　三是注重推进改革、完善制度，反映体制机制上的问题。从近年来审计情况看，查出的很多问题实质是体制机制上的问题，是由于体制机制不完善造成的。为了适应客观形势的这一要求，审计工作注重在促进解决体制机制问题上充分发挥作用。如报告反映的“财政部、税务总局批准6户金融保险企业，用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税纳税扣除额，致使这些企业纳税工资扣除额大大高于未实行这种办法的企业，减少了企业所得税”的问题，并不属于违反税法等法律的规定，但这一做法，客观上“有悖公平税负原则，也不利于发挥税收调节行业收入分配的作用”，是属于合法不合理的问题。又如报告反映的转移支付资金使用中，“有些地区根据当地情况对已批准的项目作了部分调整，虽不符合有关规定，但符合实际需要”。这是属于合理不合法的问题。再如报告反映的中央部门所属单位审计调查情况，很多问题是由于“行政管理体制改革尚未完全到位，行政职能界定不清，对部门行使权力的监督不到位”造成的，很多问题是由于“部门所属单位的管理体制和运行机制没有完全理顺”、“政府机构改革过程中，所属单位成为消化部门分流人员的重要途径”而引发的。这些体制机制上的问题，需要通过推进改革、完善管理等途径，逐步加以解决。因此，报告提出了“进一步推进行政管理体制改革尤其是财税体制改革，从体制和机制上解决中央预算执行中存在的问题”的建议。

　　 四是注重维护人民群众利益，反映涉及群众切身利益的问题。关注民生是审计工作贯彻落实中央方针政策的具体体现。如社会保险基金、天然林资源保护工程资金、三峡库区移民资金等都涉及人民群众的切身利益。在今年的中央预算执行审计中，把这些方面作为重点，注意反映有关政策措施的执行落实情况。在今年报告中较好体现了这一点。特别是在反映“社会保险基金审计情况”时，将审计发现的违法违规问题分为“1999年及以前”和“2000年以来”发生的两个部分。这是因为2000年以前，社保基金的相关制度尚未健全，发生的问题有政策制度不完善等客观因素；而2000年以后，随着社保基金制度和体系的建立健全，相关法规相继出台，这期间发生的违法违规问题同以前有很大不同：一是问题性质大多是管理不规范；二是问题的形成更多的是由于主观因素。根据社保基金审计结果，报告提出：各级社保资金主管部门要定期向社会公布社保资金情况，各级审计部门要对社保资金定期进行审计，并公告审计结果。这体现出审计机关注重从宏观上揭示和反映问题，提升了审计监督的立足点和着眼点；体现出审计监督在更好地维护人民群众利益方面有了新进展。

　　五是注重促进宏观调控，反映重大投资项目和重大政策执行情况。为宏观调控服务是审计监督的职责所在。今年的审计工作报告着眼于宏观调控政策是否得到执行和落实，将这方面存在的突出问题作为反映的重点。如对三峡水利枢纽工程的审计调查，肯定了工程建设管理取得的成效，作出“资金管理使用总体较好，未发现挪用和严重侵占建设资金的问题，三峡基金做到了专款专用”的正面肯定性的评价。对18省（市）收费公路的调查，在肯定“贷款修路、收费还贷”政策的作用的同时，反映了收费公路的建设、运营和管理存在的问题。审计情况为促进国家进一步完善政策制度，加强宏观调控和管理提供了可资参考的依据。

　　此外，今年的报告一方面注重从总体上把握分析预算执行情况、从宏观的角度反映具有普遍性和倾向性问题；另一方面，注重增强揭露问题的典型性和力度。如反映中央部门预算执行审计情况时，共对23个部门、单位点了名；在报告的其他部分，对审计中发现的一批案件情节恶劣、性质严重的重大案件作了披露。同时，考虑到报告反映的一些审计和审计调查结果，如社保基金、天然林资源保护工程资金、三峡库区移民资金的审计结果，都已经向社会公告，故此报告对这些审计和审计调查情况作了简要反映，既压缩了报告篇幅，又保证了报告内容完整。

　　总体看，今年的审计工作报告是一份评价更为客观、结构更加严谨、内容更加丰富的报告。从报告中，可以看出中央政府依法行政、依法

理财的决心和能力，看出中央各部门、单位预算和财务管理水平总的是在提高和进步中，也可以看出审计工作在不断深化，审计工作质量和水平在不断提高。报告也折射出广大审计人员高度的工作责任感和审计机关坚定不移地围绕党和政府工作中心，服务经济社会发展的大局观。这些都是今年审计工作报告的“亮点”。（本报特约评论员）