奥运场馆建设投融资模式创新

　　PPP模式与BOT的灵活组合，使奥运场馆建设实现了政府少投资，企业市场化运作的相对高效的投资效果，在探索社会公益设施政府投融资的新模式上进行了大胆尝试

　　文/本刊记者 范晓辉

　　37座比赛场馆，59座训练场馆，北京市政府究竟要为奥运场馆的建设花多少钱？

　　奥运全程不过16天，之后的奥运场馆又能发挥多少经济效益？

　　这些问题不是空穴来风、凭空捏造出来的。随着2008奥运会的临近，越来越多类似的问题被提了出来。

　　的确，分析历届国外奥运会的历史不难发现：奥运场馆建设后实现盈利的确实不多。奥运之后，主办地的奥运场馆都不同程度地出现“门前冷落鞍马稀”的现象。

　　之所以出现这种状况，主要是由于这些基础设施建设的理念与投融资模式出现了问题，主办方不但忽视了场馆的赛后利用，还时时被庞大的经济压力束缚着。

　　节俭办奥运

　　传说鸟巢最初设计的盖子每开启一次需要花费900万。听到这个说法，国家体育场有限责任公司副总经理张恒利笑了：“这可能是个笑话，我们自己都没有一个清晰的测算，因为很难算清楚。”

　　奥运场馆建设以来，舆论一直非常关注每个项目是否“奢华、浪费”，一些院士也曾“上书”建议节约成本。

　　中国国际工程咨询公司社会事业业务部主任胡元明透露，从一开始，北京市政府就提出了“节俭办奥运”的原则。

　　本着“节俭办奥运”的原则，2004年，相关部门对国家体育场项目做了4项调整：去掉可滑动开启的盖子、座位由10万调整为9.1万、停车场由1500个减少到1000个、扩大内缘，减少钢结构使用。仅此4项调整，就节省了3亿多元。

　　在大的方面节约，小地方也不放过。

　　最初，国家体育馆内部的设计是通的，没有分区。在北京温差比较大的环境下，这种设计在使用空调和暖气后，会造成过多的浪费，人为地造成

能源的大量消耗。后来该方案被修改，“这是一次大的调整”。

　　“另一个例子是国家体育场。从赛后利用考虑，设计方原希望赛后多办一些大型室内活动，因此坚持保留造价不菲的顶部”，胡元明回忆。

　　而为了节约造价，鸟巢最终选择了“去顶”的方案。

　　鸟巢中方设计主持师、中国建筑设计研究院副总建筑师李兴钢表示，“去顶”不会损害“鸟巢”的艺术效果。

　　李兴钢介绍：国家体育场在国际设计竞赛招标文件中规定的建安造价(土建和设备安装)限额40亿元，“鸟巢”方案建安造价为38.9亿元。国家体育场公司后来上报的可行性研究报告中，建安造价是26.7亿元，而国家发改委批复的工程总投资为31.3亿元。经过设计联合体的大量优化工作，“鸟巢”的建造安装造价在方案深化设计阶段降到了27.3亿，初步设计阶段继续降至约26亿元。去掉活动屋顶并加大固定屋盖开口后，建安造价可以基本降低至22.67亿元以下，体现了国家的投资控制要求和“勤俭办奥运”的精神。

　　投融资模式创新

　　最大限度地实施市场化运营方式是北京2008年奥运会投融资的基本原则。因此，除了赢利前景不太看好的国家体育场项目以外，北京市政府原则上不投资。

　　那政府不投资谁投资？通过运用特许经营模式和政府企业合作模式，北京市政府让企业甘愿掏出钱来。

　　北京市发改委副主任刘志介绍，在奥运场馆建设上，北京市政府充分利用了市场经济的手段，建立社会化的投融资机制，有效地控制了政府投入。

　　资料显示：北京奥运工程仅场馆投资就达到205亿元，配套工程则达数千亿元。通过投融资体制的重要突破，北京奥运场馆投资总量的一半以上均为社会投资。

　　仅以5个主要场馆为例：水立方项目是由海外华人赠款建设的，涉及金额为10亿元。其余的项目如国家体育馆、国家会议中心、五棵松文化体育中心等，完全是采取BOT模式运作，政府不花一分钱。国家体育场是惟一一个由政府出资的项目。该项目采用PPP融资模式，由政府和企业共同出资，政府预计投资15.6亿元，占总投资的52%。

　　BOT模式，即建设-经营-移交模式。其基本思路是：由政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础。由项目的投资者和经营者安排融资、开发、建设，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该项目转让回给相应的政府机构。

　　PPP模式，即政府与企业合作模式。其典型结构为：政府部门通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，并与之签订特许合同。其中，特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成。由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

　　PPP模式与BOT的灵活组合，使奥运场馆建设实现了政府少投资，企业市场化运作的相对高效的投资效果，在探索社会公益设施政府投融资的新模式上进行了大胆尝试。

　　国家体育场不仅是2008年奥运会一座独特的历史性的标志性建筑，在场馆建设投融资方面，也是我国社会公益设施政府投融资的新模式的重大尝试——采用PPP模式的项目。由于是首例，在执行过程中，也遇到了与中国财务、法律制度的冲突，而且很难协调。

　　“冲突还比较多，很难协调，我们为此也非常苦恼”。张恒利举了一个简单的折旧例子：按照现行财务制度计提折旧，在30年的运营期内，体育场项目的账面总是亏的，股东无法分红。同时，按照公司清算办法，公司必须按照股权来清算，本来政府承诺了30年内不拿钱，但是这样做是违反《清算法》的，而且对于国有资产，谁也无权放弃。

　　为此，在投资协议中有一个兜底条款：北京市发改委会协调各部门帮助联合体取得利润。但如何协调，至今仍是一个令中国乃至国际顶级律师都没辙的问题。

　　“参与奥运建设是一件备感自豪的事情，是一段宝贵的人生经历”，张恒利说。而国家体育场作为第一个尝试PPP模式的项目，其投融资运营模式以及在全球招标设计和建筑施工全过程积累的经验，将对其它场馆的建设产生非同寻常的意义，同时也将改变社会公益设施政府投融资模式的惯性思维。

　　国家体育场有限责任公司是北京市国有资产经营有限责任公司与中国中信集团联合体共同组建的项目公司，负责国家体育场的投融资、建设、运营和管理，是国家批准的中外合作经营企业。

　　张恒利透露，注册成中外合营企业可以享受外商投资企业的税收优惠——即可以在外商收回投资后再纳税。

　　2003年8月9日，中国中信集团联合体作为项目法人合作方招标的中标方与北京市政府草签了《特许权协议》、与北京市政府和北京奥组委草签了《国家体育场协议》，并与北京市政府的委托投资人北京市国有资产经营有限责任公司签订了《合作经营合同》。

　　协议规定：国家体育场有限责任公司经营期限自2003年12月17日至2038年12月31日，届时国家体育场将被无偿移交给北京市政府，并确保所有设备设施处于良好运行状态且能够操作国际大型赛事。同时，中信联合体将依托被授予国家体育场30年的运营权，期间政府不参与任何分红。

　　从这些协议可以看出，国家体育馆项目是PPP模式和BOT模式的灵活组合，确保了政府少投入，在减少政府承担的运营风险的同时，促使合作企业市场化运作，使项目的盈利预期大大增强。

　　政策扶持

　　运用经济杠杆的同时，政府也发挥了自己的主导作用。

　　一些业主指出，奥运工程项目能否获利很大程度上取决于政府的政策。北京市副市长、奥组委常务副主席刘敬民表示：政府将通过一系列的措施与政策，力争使投资商在每一个项目上都有利可图，这些政策将成为项目公司获利的关键。

　　奥运场馆赛后的产业化是奥组委的首要措施与政策。

　　根据规划，奥林匹克公园内中轴线以西将建设40万平方米的大型现代化会展中心，里面将建设1〜2个大型饭店、一个15万平方米的大型少年宫以及中国最大的马戏场。展览馆下还将有40万平方米的地下空间，可作停车、商业、餐饮、娱乐等用。具体的比赛场馆奥运会后将改作它用。如体操馆将用作马戏场以及大型演出用途，而游泳馆将成为有棕榈树、沙滩的“戏水乐园”。

　　奥组委还出台了专项政策。如在项目法人招标的标书里就明确规定：奥运项目的土地一级开发，政府将提供“七通一平”的土地使用条件。同时，体育场馆建设享受“浮动地价”的土地使用优惠政策。体育场馆与商业设施等开发项目采用搭配组合的方式，以增强整体项目的盈利能力。再有就是，为项目单位提供服务。

　　在赛后运营方面，政府也有一些设想。比如根据场馆特点，采取集团化经营管理等适当的运作模式和管理模式。目前，综合性体育场馆的经营大多采用内部承包责任制办法，这造成了各场馆、项目相对独立经营的局面，不利于消费者系统消费。采用场馆集团化经营，可以合理地配置场馆资源，有效避免单独经营、单独消费所带来的不便；还可以充分有效利用场馆优势，合理利用资金形成拳头项目；并在人员分工上，责任明确，专职专责，作到管办分离。从经营效果看，也便于采用通卡、通票的作法，带动其它相关产业经营，使场馆经营逐渐向大众体育健身的会员制过渡。

　　国家体育场难题

　　用30年时间把约15亿元的投资收回来，而且每年还要负担人员以及设备维护的成本5000万。在这30年的运营期内，盈利了政府不分红，亏损了政府也不补贴。30年之后，经营方要保证把一个设施完好、能够举办国际A级赛事的体育场移交给政府。

　　这对国家体育场来说，显然是一件困难的事情。

　　最初，北京市发改委分析：国家体育馆在赛后很难赚钱。因此，国家体育馆的招标醒目几乎无法开展。但有关部门发现：国家体育馆难赚钱，而赛后可作为住宅小区出售的奥运村项目，应该是最赚钱的。因此，北京市发改委决定，在招标中采取“捆绑招标”的方案，将两者打包。财务测算认为，靠开发奥运村

房地产赚的钱，不仅完全能盖一个国家体育馆，还会有剩余。这样，国家不仅可以得到一座体育馆，还可以收回土地一级开发付出的成本。

　　结果，这一项目成为招标中竞争最为激烈的项目，共有17个单位竞标。顺利解决了这一难题。

　　建设难题外，国家体育场仍面临着严峻形势：目前，国内体育产业尚处在起步阶段，依靠赛事获得盈利比较困难。而国家体育场内，商用面积又比较分散，不具备边际效益。根据测算，仅奥运会后的国家体育场改造就需要5亿资金。

　　为了能够早日收回投资，同时也为国内并不景气的体育设施运营提供一个可供借鉴的范例，国家体育场有限责任公司煞费苦心。

　　首先，他们在赛前就开始着手，把赛后的一些权利提前预售，寻找共建伙伴，在建设期就寻求满足体育场设计要求的实物赞助，用于体育场的建设。这样，不仅对将来的市场进行了预热，同时也直接减少了建设投资以及相应的利息成本，同时，还为赛后运营做了预留。

　　“在设计阶段，我们已经充分考虑了在今后运营的需要。比如，我们在体育场里面设计有宾馆，预留了所有接口，一旦投入经营不需要进行大的拆装。此外，只需通过简单改造就可投入使用的商业面积达5万平米，可作为超市、电影院或是购物中心使用。同时，通过和国际知名公司合作，国家体育场还可以举办大型赛事或文化活动，通过这些大型活动带动体育场的人气，提高广告等方面的综合收入”，张恒利说。

　　国家体育场被认为是盈利前景最不被看好的项目。对此，张恒利坦言，的确压力较大。他呼吁政府应给予国家体育场更宽松的政策。同时，他期待中国体育市场的快速成熟。只有市场极大发展、并且有得力的运营方案，体育场才有盈利可能。

　　“参与奥运场馆建设，应该可以共享奥运知识产权的利益。这对于企业品牌是一个巨大提升”，张恒利说，“同时，我想通过我们的努力，赢利还是有可能的。”

　　张恒利分析，国家体育场的收入可以分为这么几块。

　　首先，是商业面积的运营收入。现在看来，国家体育场的商业面积共计6〜8万平米。

　　其次，是冠名权的出售收入。如果国家体育场的看台按分区冠名，那是一笔可观的数目。

　　第三，是VIP客户。国家体育场内的140个包厢，如能以会员制或VIP客户的形式出租、出售，也会有一笔可观的资金回笼。

　　第四，是举办活动的综合收入。也许，活动本身未必赚钱，但是举办活动可以通过场地费、冠名权、广告、赞助等形式来盈利。

　　第五，纪念品开发及旅游收入。

　　张恒利透露，目前，通过对奥运赛后商业权力的预售，已发展数家供应商并已取得1亿元的收入。

　　此外，有关部门还建议引入专业的体育经理(经纪)公司和体育管理公司。体育经理公司和体育管理公司具有丰富、科学的体育经营、管理经验、制度及一整套手段和办法，能够根据场馆的资产情况进行科学的分析及市场定位，合理引进适合群众需求的体育健身项目，并通过商业运作扩大场馆的创收范围。由于管理公司在人员培训、资源配备、场馆设施的维护、保养等方面具有先进的管理办法，能带动场馆的管理水平，延长场馆设施的使用年限。尤其是，引入体育经理公司及管理公司，可充分发挥资产所有者对资源、项目的监督作用，形成综合性体育场馆经营开发的一整条科学经营管理流水线——体育场馆经营管理流水线，因此，国外许多国家都采用体育经理公司的作法。

　　典范奥帆

　　“32.8亿元资金，政府没有投入一分钱，完全是靠土地在市场有偿转让以及拍卖和后期码头的出让和酒店中心的转让等资金组成”，青岛市市长、奥帆委主席夏耕介绍。

　　关于资金回收，夏耕介绍：“主要有两个渠道。一是周边开发，奥运场地的建设使周边形成一个人气集中、商机潜力巨大的区域，目前已经回收了16亿元投资。另外，就是通过场馆的赛后设施利用来回收。通过市场化运作，要达到整个项目资金平衡的目标是完全可以实现的。”

　　在建设初期，青岛市政府对奥帆项目的投融资问题非常重视，既考虑了比赛需要，又考虑了将来对奥运、对青岛发展的作用。

　　夏耕透露，青岛奥帆项目在整体规划的基础上，对赛场周围可开发的地块及赛后可利用的14个项目全部进行市场化运作，将包括奥运村、运动员中心、后勤保障中心等项目，陆续采取公开透明的方式，面向国内外招商。

　　2006年5月27日，东奥公司作为青岛政府的奥运投资公司与洲际酒店集团就青岛奥林匹克帆船中心奥运分村项目进行签约。签约后的奥运分村项目称为“青岛洲际大酒店”，由东奥集团公司开发建设和运营，并作为2008年北京奥运会青岛奥运分村，接待参会的各国帆船、帆板运动员。会后，该项目将全部转让给洲际酒店集团，成为一家建筑面积接近6万平方米、有多个特色餐厅、一流的名品店、健身房、水疗中心、游泳池、总统套房、结婚礼堂和酒吧等设施的五星级酒店。

　　青岛奥帆项目很好地体现了前期策划，在项目建议书阶段就聘请中咨公司参与。项目与青岛市打造“帆船之都”的城市定位融为一体，堪称经典之作。

　　“青岛奥帆项目的参与主体不像北京这样单一。比赛专用酒店，国际帆联、国际性酒店以及本地投资公司都参与了，并发挥了各自优势。赛中承担贵宾接待和会议等功能的酒店，赛后就是一个完整的五星级酒店，这是一种前瞻性的思路，从建设布局上就兼顾了赛后利用的功能”，胡元明评价说：“同时利用当地周边环境，建设一些临时性的比赛附属设施，赛后稍加改造就可以成为旅游热点。”

　　胡元明透露，青岛奥帆项目的建议书经过两次论证，考虑比较充分。而北京方面则是以总体方案代替了项目建议书，可行性研究评估做得比较晚，再加上当时强调速度，招标完了再改阻力就大了。

　　夏耕说：“青岛奥帆项目体现了‘节俭办奥运’和商业化运作的要求，奥运场馆的后续利用前景非常良好。”

　　赛后利用

　　胡元明参与了奥运场馆多个项目方案的评估工作。

　　胡元明指出：“在场馆布局阶段就应该考虑赛后运用问题。哪些做成标志性的建筑，哪些做成简易性的。”

　　“我认为，北京的场馆建设满足奥运比赛是没有问题的，但赛后利用是一个难题”，胡元明表示：目前，奥林匹克公园的布局太满了，配套设施过多，没有为赛后利用留下余地。

　　胡元明认为，主要的奥运场馆都应当从法人招标、项目布局组合、方案设计等方面做充分的赛后利用考虑。但从目前的评估中来看，“做得还不够”。国有企业作为业主，基本都是房地产和建筑领域的企业。因此，奥运场馆的业主主要是从房地产开发、商业配套的角度考虑奥运场馆的运营，相对从奥运场馆设置本身考虑赛后利用的不是很多。而如果在方案设计之初就能更多考虑赛后利用问题，整个项目在赛后的运营会更加经济可行。

　　胡元明表示，韩国的经验非常值得我们借鉴。

　　在2002年

世界杯足球比赛中，首尔体育馆被用作主赛场和开幕式、闭幕式的场地。由于首尔体育馆建造昂贵，回收资金和维护都是大难题。为此，设计者事先充分考虑了赛后利用，采用了许多新技术，有效地扩展了赛后利用的空间。比如：自然采光和滑动屋顶提供了更多的视觉享受，活动座椅既可满足足球赛的需要，又可满足棒球运动，还可适应大型演出。此外，首尔体育馆还配备了电影院、大型购物中心、游泳池和健身中心等附属建筑，而整个体育场还是个多功能的大型餐厅。由于功能齐全，首尔体育馆每月可为首尔市政府赚100万美元。

　　“评审主要把握两个原则：满足奥运比赛要求，同时对赛后利用要有明确定位”，胡元明说。

　　建成后的国家体育场将成为国际上规模最大的体育场。国家体育场建筑面积25.8万平方米，可容纳观众9.1万人，其中包括1.1万临时座席。2008年奥运会期间，国家体育场将承担开幕式、闭幕式、田径比赛等赛事活动。而根据赛后利用方案，奥运会后，国家体育场将塑造为全国具有标志性的体育娱乐建筑——可承担特殊重大体育比赛、各类常规赛事以及非竞赛项目，并将成为北京市民广泛参与体育活动及享受体育、文化娱乐的大型专业场所。

　　为同时满足这两方面的需要，设计中“一种思路就是局部改造。比如国家体育场，可在局部增加一些活动看台，提供更多的赛后利用余地。像国家游泳馆，除了满足比赛的要求，在旁边的副馆可以按照水上乐园的思路设计。而另一种思路是满足比赛要求，赛后再作改造。目前，在这方面我们做得还不够，场馆建筑大多做成了永久性的，不经济，不合理。由于介入时间晚，很多意见来不及提”，胡元明遗憾地说。

　　前期准备不足，后期如何补课？

　　胡元明认为，现在还可以采取一些补救手段。那就是从充分利用整个资源角度出发，综合考虑场馆的营运定位，研究开发市场。市场开发要从现阶段开始着手，包括今后的经营方向、品种、类型，要打破传统的体育设施经营模式，同时要根据市场调研及时调整业务方向。

　　胡元明强烈建议，必要时一些项目需要进行再招标，重新安排招商策划，把业已完工的设施所造成的浪费降至最低。