个人信息保护法立法启动

　　北京报道　本报记者　陈默

　　继＜政府信息公开条例＞之后，有关个人信息保护的立法也已启动。

　　6月16日，在社科院法学所主办的个人信息保护法国际学术研讨会间隙，国务院信息化工作领导小组办公室(下简称“国务院信息办”)政策规划组司长秦海向本报记者透露，国务院信息办正在推动＜个人信息保护法＞的研究和制定，“我们已经起草了一个草案”，争取在合适的时候上报国务院。

　　如果这部法律出台，今后个人的手机号码、家庭住址、邮件、健康医疗信息、职业情况、资产状况、婚姻家庭信息，以及档案等等信息，都被纳入法律保护的范围。

　　明确不公开信息的范围

　　据秦海介绍，和今年4月发布的＜政府信息公开条例＞的立法路径相同，国务院信息办委托了数个课题组分别起草专家建议稿，在此基础上形成草案。社科院法学所研究员、中国法学会信息法学研究会副会长周汉华领衔的课题组是其中之一。

　　周汉华曾参与了＜政府信息公开条例＞的立法，而有关个人信息法的研究也在2003年就已经开始。周汉华表示，这两个立法紧密相关，政府信息公开中关键的一点就是要明确不公开信息的范围，其中涉及个人信息保护的问题。

　　＜个人信息保护法＞要对何谓个人信息、如何保护个人信息，以及在个人信息公开与不公开之间做出明确而具有操作性的规定。否则，政府部门可能以保护个人信息为名拒绝公开政府信息，或者以公开政府信息之名，滥用个人信息。

　　国务院信息办政策规划组副司长欧阳武认为，越来越多的个人信息被政府机构和商业机构所掌握，这些信息被滥用的可能也越来越大。比如，

　　周汉华起草的专家建议稿为6章72条，主要包括总则、政府机关的个人信息处理、其他个人信息处理者的个人信息处理、法律的实施保障与救济、法律责任以及附则等。

　　国务院法制办工交司马森述认为，个人信息保护立法要解决几个问题，首先是定位问题，是民事立法还是行政管理立法，或者两者兼而有之。

　　其次还要确定义务主体和保护对象，即谁来保护，以及保护谁的问题。另外还有个人信息的概念和范围、侵害个人信息的主要行为、对个人信息保护的例外处理、行政权对个人信息保护的作用(个人信息保护执法体制)，以及个人信息保护争议解决机制等。

　　周汉华认为，我国个人信息保护的相关立法最初起源于民事法律，是从名誉权(隐私权)保护制度开始的，主要是通过民事诉讼中由司法机关来断定是否构成侵权，没有对义务人义务的明确界定，违法行为的边界也非常模糊。

　　他认为，可以从法律责任和公法、私法划分的角度，将两者明确界定为交叉关系，个人信息保护为公法概念，隐私权保护为私法概念。个人信息保护法将明确界定信息主体的权利、义务人的义务，涉及行政执法机构的执法手段，确立个人信息保护的基本原则等。

　　这样，一些侵犯隐私权的行为可能同时违反个人信息保护法，引起民事、行政乃至刑事责任。这样，个人信息保护执法机构的行政保护和通过司法途径的民事保护并行不悖。

　　而欧阳武认为，还应该区分信息的敏感性做不同处理。对乙肝病毒携带者和艾滋病病毒携带者等的健康信息披露，应严格控制，而对一般性非敏感信息，在保护强度和保护程序上则有所不同。

　　执法机构“双轨制”模式

　　而在立法和执法机构模式上，欧阳武介绍，目前国际上已经有50多个国家和地区制定了个人信息保护方面的法律。其中以欧盟和美国的两种模式为典型。

　　欧盟采用统一立法模式，制定一个综合性的个人信息保护法，由一个综合监管部门集中监管；而美国则采用分散立法模式，根据个人信息的具体内容，由相应的监管部门监管。

　　而中国的个人信息保护立法采用何种模式，周汉华建议统一立法，并设立独立、综合的行政执法机构。

　　周汉华认为，中国个人信息保护乏力的最根本的体制原因就是，分散体制下容易造成管理者与被管理者的利益趋同或者“管制捕获”现象，无法保证公正执法。特别是一些行政机关本身就是义务主体，由其执法导致运动员与裁判员不分的角色混同，一旦个人信息利用的商业价值凸显，就会出现普遍的个人信息被滥用，缺乏外部制约。

　　周汉华设计了一个“双轨制”的方案，对政府机关和其他的个人信息处理者分别设计执法体制。

　　对政府机关而言，首要的是解决各个政府机关自己管理自己的角色合一问题，将个人信息保护执法只能从各机关剥离出来，交给一个独立、中立的部门行使。参照＜政府信息公开条例＞的规定，在中央层面由国务院办公厅作为主管部门，地方上由政府办公厅或地方政府指定的其他机构行使职能，等条件成熟之后，再建立独立的政府信息资源管理机构和执法机构。

　　对其他的个人信息处理者，则可以采取分步走的方式，将个人信息保护执法权集中配置给两家或几家执法机构，待条件成熟之后，再从相对集中体制过渡到完全集中、独立执法的体制，参照国际经验设立专门的个人信息保护执法机构。

　　目前，个人信息保护法的立法尚未列入全国人大的立法计划。秦海透露，国务院信息办将积极推进立法进程，争取在合适的时候上报国务院。而在以法律形式颁布前，是否会先行制定行政法规或规章，秦海说，涉及到公民的基本权利，我们希望制定法律。