滨海新区：强力攻坚突破三大瓶颈

　　四川新闻网-成都商报讯

　　本报天津专电 (记者 刘戈) 国家发改委有关人士日前在成都透露，由于种种原因，天津滨海新区向国务院提交的全国综合配套改革试验区试验总体方案屡未通过。记者昨日获悉，经过与中央各相关部委紧锣密鼓地讨论，新的方案已于今年3月报送国务院，“现在看来，有望很快获得批准”。据了解，新方案大胆提出在一定条件限制下，开展跨省市的土地占补平衡，并涉及到土地所有权流转及对农民的补偿机制等敏感问题。中国人民大学城市规划与管理系主任、教授叶裕民认为，城市化浪潮中，在一个直辖市内实现占补平衡比较困难，可以尝试一些新办法，但此举不宜在全国推广。滨海新区管委会政策研究室副主任邢春生则向记者强调，新特区制订改革方案必须符合当地发展实际，并满足当地发展的历史条件。

　　方案因何难产

　　来自国家发改委的消息称，一年来，天津滨海新区四度报送改革方案，但目前仍未获批。昨天下午，天津滨海新区管委会政策研究室副主任邢春生接受记者采访时则说，“比较大”的报送只有两次，第一次是在2006年9月，最近的一次是在今年3月。据他分析，改革方案几经讨论的主要原因是，方案涉及许多前所未有的改革内容，打破了不少现有的条条框框，其突破性和大胆程度在发改委、国土部、

银监会、证监会等部委中一度引起不同看法。邢春生说，经过频繁协调和大量讨论，目前各方基本形成共识，“新方案预计很快获得通过”。他表示，新特区制订改革方案时一定要注意两点，一是贴近当地发展实际，二是符合当地目前发展的历史阶段。

　　记者另从有关渠道了解到，天津滨海新区综合配套改革试验区的总体方案以转变政府职能和深化企业、科技、金融、土地、涉外经济体制等改革为重点，触及许多改革进一步深化的关键环节。截至目前，滨海新区最受外界关注的是金融领域的改革。天津市市长戴相龙也在一次公开讲话中把金融体制改革定义为滨海新区“体制改革最重要的一个环节”。天津市社科院一位不愿具名的学者告诉记者，这与戴相龙本人的履历是分不开的，“滨海新区是戴相龙实践其改革思路的最好土壤，拿某些金融领域的改革来说，改革试验区的市长可以做得到，但是人民银行的行长却未必做得到。”这位学者分析，戴相龙在国内外金融界广泛而深厚的人脉对滨海新区的金融改革率先突破起到了不可磨灭的作用。

　　但是金融领域的改革并不是引起讨论最多的改革条文。记者从相关渠道获悉，滨海新区3月报送的改革方案明确提出，在一定限制条件下，开展跨省市的土地占补平衡。同时，建立农村集体产权土地所有权招拍挂的流转平台，并设计一套针对失地农民的利益补偿机制。中国人民大学教授叶裕民认为，这种做法有利于一个直辖市的发展实际，但对全国大部分省区来说，还是以保持省内占补平衡为主较为妥当。“我们要为发展生态农业留下空间，不一定都要搞成建设用地”，她认为，滨海新区此项改革意图即便获得国家批准，也不太合适在全国推广。但是对于建立农村集体产权土地所有权的流转平台，叶裕民表示非常赞同，她说，“这是农村土地规模使用的制度前提，要推动农村土地集中化规模化使用，这是最重要的机制。不光天津可以搞，成都也可以搞，还可以有计划地在全国范围内推广。”她并强调，这种流转必须要能保护地方农民的长远利益，确保农民在流转中受益。

　　有接近国家发改委的人士指出，依照中国目前的国情，这些改革措施能量巨大，触及许多现行经济政策、社会政策、社会利益的根本调整。而目前的现实是，由于滨海新区管委会只是天津市委、市政府的派出机构，仅具协调功能，没有一级政府的行政地位和权力。因此，按照目前国内土地利用的现行体制，即使是滨海新区范围内的六个行政区、功能区(不含东丽区、津南区的部分乡镇)之间，也无法跨区实现占补平衡。

　　记者还了解到，除土地改革外，“非上市公司的股权挂牌交易”、“东疆保税港的船籍”等问题也成为讨论的焦点。

　　滨海新区三大改革任务

　　邢春生告诉记者，成为国家综合配套改革试验区一年来，滨海新区一直面临三大攻坚任务：优化产业结构、解决淡水资源短缺、改革现有行政体制。这与天津市发展的历史阶段、自然地域条件和发展现状是分不开的。

　　他坦承，一直以来，滨海新区的发展都是外资拉动型。“外资拉动是不会理会本地需求的，只有内需拉动才会根据本地的需求引导产业和谐发展。长期依靠外资拉动，就会积累很多问题，比如我们的优势产业主要集中在电子信息、机械制造和重化工业，逐渐导致国内资金的投入慢慢也向这些产业靠拢，使我们的产业结构不尽合理。”在他看来，要做到辐射东北亚、带动中部崛起和西部大开发，滨海新区必须调整产业结构，积极发展现代制造业和以金融改革为核心的现代服务业，并大力促进中小企业的发展壮大。

　　缺水，这几乎成为影响滨海新区发展的最大的自然瓶颈。邢春生说，滨海新区要长远解决居民生活用水、发展用水问题，需要依靠南水北调工程。而南水北调本身又涉及到复杂的区域利益及更加复杂的气候变化问题。邢春生强调，目前滨海新区正在加快海水淡化和中水利用的进程，“不久的将来，滨海新区将形成日处理50万吨海水的淡化能力。”

　　昨天晚上，国家发改委天津滨海新区项目组组长肖金成向记者指出，滨海新区的发展瓶颈主要是体制的瓶颈，表现为滨海新区内部各自为政的现象较为严重。他指出，滨海新区内各行政区和功能区是平级的机构，而新区管委会也只具指导和协调的功能，不是领导机构。这种状况影响滨海新区整合调度其内部资源。

　　邢春生虽然承认现行体制已经是影响滨海新区发展的一个既有问题，但他坚持认为这个问题无关大碍，六个功能区、行政区也不会撤消，“因为我们已经有了一个思路，市政府和各区都将把部分行政权力让渡给新区管委会，同时，市委成立了市委书记张高丽任组长、市长戴相龙任副组长的滨海新区发展领导小组，这个小组将负责协调滨海新区的各种问题。”

　　就在昨天上午，现任天津市委常委、秘书长苟利军调任滨海新区管委会主任一事正式对外公布。一位在天津开发区工作了十余年的干部私下向记者分析说，秘书出身的苟利军作风细致，综合协调能力很强，此番身兼滨海新区发展领导小组办公室主任和滨海新区管委会主任两职，可见市委对滨海新区管委会的职能定位非常明确，那就是“加强协调”。

　　天津滨海新区项目组组长、中国区域经济学会常务理事肖金成：

　　适当开展土地管理体制改革

　　昨天晚上，肖金成接受记者采访时表示，不赞成单纯进行土地占补平衡改革，建议在较小范围内尝试土地管理体制改革，“成都是试验区，可以小范围先行先试”。

　　成都商报：滨海新区一年来的发展可以给我们提供什么借鉴？

　　肖金成：试验区关键在于体制创新，首先自己必须有一个良好的行政管理体制。我们认为，滨海新区现在的架构有问题，容易导致每个区各自为政、各行其是。因为各个区的GDP有比较，官员考核也有比较，各自的财政也是个问题，都知道有工业才有财政。所以各个区必然参与争夺工业项目。这样，工业大项目来了，具体放到哪个区，大家都去争，很难协调。因此，这样的架构下，各自为政是不可避免的。我们为滨海新区划分过大致的区域定位，生活、生态、港口、工业等等，但是生活区对GDP没有拉动，对这些区之间来说就不够公平，因为财政是分灶吃饭。

　　可是，每个区都搞工业，就会导致工业分散，不集中。而且，对未来的现代城市来说，工业分散就会影响环境。

　　成都商报：工业集中是一个趋势。

　　肖金成：对。工业必须集中发展，我们建议滨海新区成立一个统一的行政区，取消现有的六个功能区、行政区。目前的体制下，工业的合理布局需要政府大力引导。因为只有改变行政体制，从而改变财政体制，才能引导工业发展。我们主张天津采取上海浦东的模式，必须走高度集中统一发展的路子，也必须先做一个统一的规划……这就需要统一思想。

　　成都商报：试验区到底未来要示范什么？

　　肖金成：示范作用是多层次的，试验区最重要的改革手段就是体制创新。比如离岸金融具体怎么搞，我们没有成熟的经验，天津去尝试了，就有试验性质，未来有示范的意义；再比如对国际航运中心的建设，虽然广东、

福建地点不一样了，但是今后来看，提供的服务都是共通的。也包括土地管理制度的改革等等，或许以后可以全国借鉴。

　　成都商报：除了占补平衡，土地管理制度的改革还包括哪些？

　　肖金成：我不太赞成把18亿亩红线和占补平衡混为一谈，不要一谈到土地利用就是占补平衡。我们今天之所以土地资源紧张，根子在于土地的粗放利用。现有的土地利用机制不合理，无法从合理使用、高效使用的角度来利用土地。现在的现实是，只要占有土地就能获得利益，那如何实现土地集约、节约利用？

　　这种情况和我们国家土地的二元结构是分不开的。国有土地用起来很严格，但是集体土地使用起来就不那么严格，于是大家都想去土地转性里面去搞点投机。现在的综合配套改革试验区，需要进行土地的管理体制改革，需要这样的大胆突破。而不是如何在占补平衡上花心思就能解决这些问题。成都是以城乡统筹为重点的综合配套改革试验区，有这样一个政策环境，可以选择在比较小的范围内尝试着去搞一搞。

　　但是这种尝试必须小心，范围一定不能太大，因为有些改变是不可逆的。

　　成都商报：成都的综合配套改革需要注意什么？

　　肖金成：成都的侧重点是城乡统筹，这个过程要不断提高城市的经济实力。否则小马拉大车，能拉动吗？成都的城市发展一定不能放慢，产业要集聚，做大做强。同时，人口也要集聚，城门一定要打开，城门大开，农村压力才会减小。等到农民可支配的资源多了，就会逐渐富裕。本报记者刘戈

　　每个新特区战略任务都不同

　　专访天津滨海新区管委会政策研究室副主任邢春生

　　“天津滨海新区和上海浦东、深圳都不一样，可以说，天津滨海新区是全国最开放的地区。”昨日下午，邢春生说到“最开放”三个字，陡然加重了音调。他说，“每个新特区的战略任务都不一样”。

　　成都商报：滨海新区的改革重点和其他开发区比，有何异同？

　　邢春生：首先祝贺成都和重庆也成为了全国综合配套改革试验区。这是国家协调区域发展的重大举措，四个新特区再加上深圳，分处四个区域，代表着不同的发展阶段，几个城市的类型有很大差别，改革任务也有很大不同。浦东、深圳很早就开始了工业化，他们下一阶段的主要任务是促进公平，包括完善社会公共服务，改善民生等等。天津还处于工业化的扩张阶段，高成长是我们的特点。所以我们要开放门户，大力发展金融业、现代制造业、现代物流业等等，我们的改革涉及到金融体制改革、土地制度改革、涉外经济体制改革等方面。一句话，我们的主要任务是促进发展。成都和重庆的改革重点是通过工业反哺农业、加快城市化进程来统筹城乡发展，这是缩小城乡差别和地区差别，建设

和谐社会的重要手段。

　　虽然，这些改革任务在五个城市之间都是交叉的，比如上海浦东也要统筹城乡发展，成都也会大力发展现代制造业和服务业……但是我们的侧重点是不同的。国家赋予我们的战略任务也都不一样。将来，我们都会通过自己的实践和摸索，为下一步全国的改革开放起到不同的示范作用。

　　成都商报：滨海新区的金融改革较受关注。

　　邢春生：天津目前已制定了金融综合配套改革的方案，围绕着扩大直接融资，主要体现在7个方面：直接融资，包括产业基金；综合经营并针对分业经营,适当增加一些功能性的机构；外汇体制改革；金融市场的一些建设、完善和创立；建立一个海峡两岸的金融试验区；关于金融后台服务、外包等等方面的改革。我们国家现在金融改革取得了很大的成绩，但我们把社会资金变成资本金的渠道太窄太小。这样企业没有资本金，或者资本金不足，获得贷款的机会就少，贷款的配置就发展困难，因此会出现流动资金过剩的问题。

　　在制订金融改革方案时，我们充分考虑天津的发展实际和现有条件，事实证明，合理依托现有资源，可以办成很多事。

　　成都商报：滨海新区有没有一个全覆盖的详细规划？

　　邢春生：有一个思路，但是目前还没有形成具体的规划。但是这块地方以前是没有一个工业布局规划的，相对来说，六个行政区、功能区的规划协调起来就比较容易。新区力争控规在一年内完成，详规在两年内完成，目前各项工作正按这个计划积极推进。

　　各区之间的规划协调问题是这样解决的，市规划局要在滨海新区管委会这边成立一个分局，由分局统筹新区各组成单位规划局的工作。最终，由管委会的规划局来完成滨海新区的总体规划。这个事现在正在做。

　　成都商报：如何避免各区各自为政？

　　邢春生：市委成立了张高丽书记和戴相龙市长负责的领导小组，新区管委会主任同时是这个小组的办公室主任。这样，新区的问题可以直接走这个渠道向书记和市长汇报。这就把试验区和市委市政府之间的层级大大压缩了。以前，新区的一个文件送到市委办公厅，再到秘书手里转一转，再到分管的市委常委，再到书记……有很多环节。现在简便多了。另外，我们正在探索建立事权划分机制，就是按照事件的类型来划分的管理权限，而不是按事件大小来划分。如果是新区管委会管的事,各组成单位就不管。各组成单位自己管的事，新区管委会就不过问。这个改革完成后，应该是对行政管理体制一个很重要的突破。本报记者刘戈

　　资料链接

　　2006年6月6日，国务院宣布批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，要求按照中共中央、国务院的部署并从天津滨海新区的实际出发，先行试验一些重大的改革开放措施。其工作重点包括：鼓励天津滨海新区进行金融改革和创新。支持天津滨海新区进行土地管理改革。推动天津滨海新区进一步扩大开放，设立天津东疆保税港区。给予天津滨海新区一定的财政税收政策扶持。

　　占补平衡：耕地占补平衡是新修订的《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。