一个以社区为本的灾害管理模式如何建构

　　NGO与普洱地震救灾关键细节

　　一个以社区为本的灾害管理模式，如何建构？

　　程维

　　“地方政府对灾害管理的能力有待进一步加强。” 这是连日来参与普洱地震救灾的陆文波的最大感受。

　　陆文波是香港慈善组织“乐施会”在中国内地中西部片区的环境与灾害事务负责人。该组织1992年起在昆明设立办公室并开展赈灾项目，至去年底，已累计投入赈灾资金8637万元。

　　6月5日，陆文波一行4人抵达此次地震核心区宁洱县，希望从政府部门成立的抗震救灾指挥部了解到灾区的全部情况，并找到当地最贫困的受灾区域以实地考察。但对方只推荐了5个行政村，陆文波认为，这使得她无法最大限度地展开救助。

　　而在具体的救助过程中，陆文波发现，“乐施会”与政府机构甚至偶尔会遇到协调上的麻烦。比如政府机构更关注重灾区，且为维护灾区稳定，在发放救灾物资时基本会平均发放；“乐施会”却更侧重于帮助那些恢复能力弱、处在边远山区的灾民。“交通发达和经济条件好的区域，其自身恢复能力较强，且受各种救助力量的关注较多，这不是我们的救助重点。”陆文波说。

　　实地考察决定捐赠

　　陆文波用3天时间，逐一考察了当地推荐的5个村，即般海村、曼连村、化良村、裕和村和锅底塘村，其中2个村不通公路。同行的有当地官员，以及她的助理项目干事刘盛等。

　　在所调查的村庄中，隶属宁洱镇的灾区灾情最严重。政府部门也向灾民发放了很多救灾物资，但一些灾民觉得难以满足他们的需求。

　　陆文波发现，由于本次地震发生于雨季，很多灾民家存放的粮食，因为房屋上的瓦被震掉或震坏而遭受雨水侵蚀，无法食用。此外，一些受灾家庭没有做饭的地方。

　　因此，陆文波计划向灾民发放用于遮雨的塑料彩条布、粮食、食用油、蚊帐等救灾物资。具体做法是，对上述5个村的1752户村民共计7000多人，每人发放15公斤大米，每户发放一桶食用油和一顶蚊帐。

　　陆文波还计划对这5个村中的特困户、残疾人、五保户等，给予每人30公斤粮食的标准。之所以这样做，是她认为，这些相对更弱势的灾民可能更缺乏粮食。

　　发放蚊帐的原因在于，陆文波在调查中发现，住在救灾帐篷内的灾民因无蚊帐，被蚊子咬伤较多。《第一财经日报》记者在采访温家宝总理慰问过的宁洱镇新平村小河组村民时，也发现了这一情况。当时村民们说，蚊子很多，但是没有蚊帐，也没有蚊香。

　　而之所以决定购置彩条布而不是帐篷，是因为“乐施会”自身的财务能力有限。不过，因受地震影响，云南彩条布的价格也已出现20%～30%的涨幅。陆文波说，最近每50米的价格已达350元了。

　　陆文波已经列出了需要采购的物资清单，这些物资大约需要耗费55万元。她正在作资金使用计划，以便报香港总部审批后展开采购。

　　两种赈灾模式的冲突磨合

　　本次到普洱地震灾区展开赈灾工作的有两个非政府组织，另一个是来自香港的“世界宣明会”。

　　“世界宣明会”做救灾事宜的康琛，在灾后也亲自抵达灾区察看灾情，近日他已赴昆明组织赈灾物资。“世界宣明会”计划在本次地震灾区中只对教育领域进行帮助，该组织计划运送一些大型帐篷到灾区，供受灾学校使用，用作搭建临时教室。不过这些帐篷未来将归还给该组织，供下一次赈灾使用。

　　因非政府组织的赈灾模式与政府机构有一定区别，陆文波感觉到了其中的一些矛盾。不过为完成赈灾目的，“双方都对自己的模式作了一些让步。”

　　陆文波说，非政府组织赈灾是政府组织赈灾的一个补充。“助人自助，对抗贫穷”是“乐施会”的宗旨和目标。在此定位下，该组织更关注灾区中的弱势群体，因此会考虑给予他们更多的赈灾物资。但政府机构更关注重灾区，且比较注意救助物资分发中的平均。

　　一个要对部分群体多发放赈灾物资，一个则要求平均发放以避免灾民之间的矛盾，两种救助力量的负责人不得不坐下来磋商，以寻找一个双方都能接受的方案。

　　好在目的都是救灾，双方容易达成共识。比如这次，“乐施会”昆明办公室决定对受调查的5个村的特困户、残疾人、五保户等群体给予双倍粮食，同时为避免引起其他灾民不满，将对受惠人的名单进行公示，让村民自己监督。

　　而对“乐施会”只救助其中的5个村，即“救助一个，不救助一个”的做法，当地政府官员起初担心，这5个村可能因此得到慈善组织和政府机构的“双份”救助。所以，政府官员希望能将“乐施会”的赈灾物资纳入整体救灾物资中统一考虑。

　　但这一建议遭到拒绝。“乐施会”坚持自己的赈灾原则，独立救助那些受灾中的弱势群体。但陆文波还是与地方政府官员达成了一个协定，即在“乐施会”发放赈灾物资的5个村，当地政府的救灾物资缓发，暂时调往其他紧缺地区。

　　建议完善灾害管理体系

　　陆文波以自己的体会建议，地方政府应该强化灾害管理能力，如对灾情发生时的管理，对救援、重建的管理，对防灾、减灾的管理等，而不是仅仅拟订一个应急处理预案。

　　不过陆文波承认，地方政府在应对灾害方面有一个成熟的过程。她说，2003年11月她在参与云南省鲁旬县地震赈灾时，当地政府因无应对经验，书记、乡长亲自下灾区发放救灾物资。她认为，这个时候，书记、乡长最该做的是进行全面统筹协调，他们只需要制订物资发放标准，并确定一个公平公开的操作原则就是了。

　　到了2004年夏季该县再次发生地震时，政府已经能够组织统一的指挥部，及时收集并对外发布相关信息。

　　陆文波认为，目前内地地方政府部门在灾害管理中还有一个盲点，即防灾工作做得很少。但目前非政府组织没有能力去做这项工作。

　　她进一步解释，防灾工作包括：针对每一个社区或村组，怎样熟悉灾害威胁及评估，地震发生时怎样自救，灾害发生时的危险和威胁究竟来自哪里，如果有灾害发生，谁是具体的负责人等等，这样可以避免灾害发生时“大家乱作一团”。

　　陆文波认为，应该建立一个以社区为本的灾害管理模式，要以社区中的人为主体，而不是目前以政府官员为主体，以此来提高村民的自救能力。

　　现在政府组织的县一级救灾预案做得很好，陆文波说，但是到乡、村等更低级别，则没有。此外，地方政府特别是县、乡一级政府，在灾前管理中应该做到知道自己在生产生活上的改变对环境的影响，不要破坏生态环境，这样可以降低被自然灾害惩罚的概率。