财税改革朝哪里走

　　高培勇

　　如果说"94税改"解决了当时中央政府的财政窘境,初步确立了与市场机制相匹配的财税制度,那么本轮税改则被期待在中央财政充裕的状况下,大刀阔斧的改革,为社会主义市场经济奠定一个扎实的制度基础。然而,具体改革却远没有理想来得美妙。

　　内外资企业所得税一波三折之后,终于取得了历史性的突破,而增值税改革则不过从东北三省走向中部六省,"全面推行"尚待时日。与此同时,关于税改的动力与方向,也在引发提问:本轮税改靠"结构性"调整思路如何最终实现好的税改方案?

　　本期,国家税务总局副局长许善达在"

中国经济五十人论坛专栏"中阐述了下一步的税改方向,我们借此组织了中国社科院财贸所副所长高培勇和香港中文大学教授王绍光回首"94税改",展望税改新方向。是为21世纪北京圆桌第135期。

　　仔细地研究这几年中国财政收支运行状况,会发现其间出现了很多带有不良循环倾向的异常变化。而且,不仅仅是现象层面的,更多的属于体制、机制层面的。如果不加以调整,这种异常变化的情况还会延续下去。

　　超收超支的三个环节

　　先从现象入手。每年人民代表大会在公布预决算报告时,总要比较预算数字和决算数字间的差异。上一年的决算数字,再往前追溯上一年3月份的预算,两者的差异非常大。从2004年算起,两者之间相差的幅度大约在10%上下。

　　为什么会出现这种变化呢?不能简单地把它归结于政府扩张支出的冲动。否则按照以往的情况,应该是由政府支出的扩张导致赤字的扩大,最终决算支出规模扩大。但是看这几年,中央财政赤字是逐渐削减的,不仅仅是绝对规模削减,而且,相对规模即赤字占GDP的比重也在削减。就是说赤字在没有增长甚至削减的情况下,决算规模和预算规模之间出现了相当大的差距,预算规模向决算规模出现了高幅的跃升。它不是以往的路线。

　　新的路线是什么呢?只能从收入的角度考虑。这几年的收入形势非常好,预决算比较,需要用到的不是增收的概念,而是超收的概念。每年在确定财政收入预算之后,到决算结果时,决算数字总是要比预算数字高出很多。就高的幅度而言,决算规模和预算规模之间的差距基本上是相等的。预算有超收,超收在目前的体制下自动转化为超支,超支加到预算规模之上,就形成了目前的决算规模。

　　问题又可做进一步归结,原定的预算收入出现了占比10%左右的超收。如果从制度上讲,其来源大体可以分为三环节:第一环节是收入预算的制定环节。在这个环节,收入增长幅度的确定,财政部和税务总局的具体办法还是在发改委规定的GDP增长的速度之下加上若干个百分点,前几年是两到三个百分点,最近这两年有点突破,但是还是那个老套子。因此,如果说GDP的增长速度留有余地,最后的比例总是要比计划增长速度高出很多。可以想见,税收收入或者说财政收入的计划增长速度的确定是留有很大空间的。比如说GDP的增速确定了8%,财政收入增速要加4个点,至多就是12%,预算收入增速就是12%。而过去的这些年中,特别是近几年增长速度更快,在1994到2006年期间,财政收入和税收收入年平均增长速度在20%左右,所以计划环节是留有增长空间的。

　　第二个环节,预算的执行环节。主要讲收入。税务局在征税的时候有两类考核指标,一类考核指标是同级政府和上级税务机关下达的任务数必须完成。另外一个考核指标叫依法治税,就是要应收尽收,征收的比例逐步提升。

　　第三个环节,按照国外正常的做法,超收部分不能用,这样不会形成进一步的麻烦。关键在于我国目前的预算法对于超收的使用规定得非常模糊。超收上来之后,可以当年全部花掉。而且,在超收转化为超支的过程当中,基本上不需要人民代表大会的授权和审批,可以先支用,后通报,或者边支用边通报。任何一级政府都不愿意花有数的钱,都愿意花能够自由支配的钱。年初通过的预算不管有多少钱,都有规定支出项目。只有这笔超收的钱,可以在本级政府的范围内根据自己的需要灵活调用。由超收转换为超支,这之间几乎没有障碍,是一种"直通车"的关系。

　　这些年出现了戏剧性变化,在上世纪90年代,大家都是被动地接受超收结果,这个问题相对不大。现在的问题是超收常态化了,各个方面已经改为主动追求超收目标,而且追求的比例和差距越来越大。

　　目前,大家可能更关注的不是财政收入的增长速度和经济收入增长速度,而是脱离了预算控制的这一块,财政的超收带来了机制层面上的推动力,我们应当关注制度层面上的问题。

　　税收超收的体制根源

　　为什么财政的超收、税收的超收那么容易?一般都是把它作为一种现象去研究的,但还是可以把它归结到体制和机制层面。税务总局现在解释每年财政增收时,大体归结为六个因素:经济增长、物价上涨、税源结构不平衡、区域发展结构不平衡、税收的征管以至于进出口的算账问题。但这些原因都不是中国特有的,所以一定有特殊的原因。

　　2004年许善达局长曾说,从1994到2003年中国的税收征收率提升了20个百分点,1994年的征收率只有50%多一点,到了2003年就已经到了70%。后来国家税务总局在做"金税工程"二期工程实施效果分析时又提到另一个征收率,即单讲增值税的征收率。它的提升速度就更快了,1994年时是50%多,1996年的时候是45%左右,到了2004年就已经上升为85%。

　　通俗地讲,税收收入一定是根据现行税制收的,但是在收的过程中依靠两个因素,一是这套税制是怎么规定的,二是税务局也就是操作这套税制的人的能力如何。这些年税制没有变,但是人的素质、技术装备和管理水平提升了,同样一套税制就能收来更多的税。这条是非常特殊的因素,税务局手中的征管空间很大,它可以在征税本领提升之后多收税。问题是,这个空间从哪儿来的?是现行税制提供的。这个空间为什么那么大呢?世界各国的税收征收率都不能做到百分之百,美国也只是80%多,在1994年现行税制出台时的征收率太低了!原因在哪儿?这和当时设计现行税制时的背景有很大的关系。一个背景是中国政府急于增加收入,当时税制设计有一个原则,叫维持原有税收收入水平不变,略有增长。第二个背景就是当时的征收率很低,并且对那套税制实施的效果心中没有太多的底。比如当时设定的1994年税收收入目标,如果是征5000块钱,那么,起码在税制框架设计上要征到1万块钱。在税收制度的设计环节预留了空间。所以,如果现行税制不做调整,可以预期税收收入增长的趋势还会延续下去。

　　今年第一季度税收收入的数字已经超过1.1万了,增速是25.5%,财政收入的数字已经将近1.2万了。到今年年底可以看到,超收情况和前几年相比不会有太大的变化。

　　财税改革目标何在

　　新一轮税收制度改革,从2003年到现在已经推出了五六项改革,

个人所得税、消费税、

出口退税等都在动。但仔细看起来,基本都属于小打小闹。重头戏是,企业所得税和增值税的改革。国内增值税加进口环节所得税,内部企业所得税再加上外资企业所得税,占到2006年全部税收收入的66.1%,这才是大头。这个不动不行,但政府在推动税制改革方面的动力不是很强。

　　最终的税收收入都要落到财政支出。从28年来财政支出占GDP比重变化的基本轨迹来看,1978年的支出占比是31%,到上世纪90年代前期已经下降,甚至下降到了不可忍受的地步。所以,1994年搞税制改革后到1996年比重探底,是百分之十一点多。从此开始转为上升。2006年财政支出占GDP的比重大约是20%。看起来已经呈现了一种"V"字形,当然是不完全对称的。如果再考虑到真正列入到预算内的政府支出不是全部,还有社会保障、非税的收入、制度外的收入等。2006年这些收入也得在2万亿以上,还没算上土地出让金收入。2006年的财政支出是4万亿,把这2万亿再加上去,占GDP的比重就可能突破30%。这就成为完全对称的"V"字形了。也就是说中国目前资源配置格局已经出现了"体制复归"的现象,这是一个结论。

　　第二个结论更严峻。到目前为止,似乎人们仍在努力提升这个比重。虽然口号上很少提了,但每年总是要说这个比重又比去年提升多少。虽然现在不能肯定说这样的比重提升就是不好的,但是有一条必须论证:究竟财税体系今后的目标何在?