当前基层经济监督部门在协作方面存在的问题及对策（07-6-6）

　　在社会主义市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用，但政府对经济运行的宏观调控同样至关重要，即市场经济中“无形的手”和“有形的手”的相互关系。政府的宏观调控作用，又很大程度上是通过各职能部门的经济监督职能来实现的。目前，在我国的经济监督主要有计划监督、财政监督、银行监督、行政监督（含审计监督）、法律监督和社会监督等种类，每种监督都有其自身特有的监督作用，这是由各职能部门的职责所决定的，这些种类的监督相互联系、相互作用，形成了一个复杂的监督体系。在这些经济监督种类之中，审计监督是一种综合性的监督，是对其他有关经济监督部门（如财政、税务、银行和工商等）的再监督；财政、税务等部门则是在其业务管理活动中，就某一方面的经济事项进行的监督；而检察机关的监督则属于司法监督，区别于审计、工商等行政监督范畴，具有很强的独立性和强制性。近些年，中央有关部委都陆续联合下发了一些要求各经济监督部门加强协调与配合的文件，在有关法律、法规中，也有某一执法单位在执法过程中，要求其他相关部门予以协助的规定，但在县（市）级政府相关职能部门之间，这种协调与配合还做的不够好，或是无章可循，或是执行制度不力，还存在很多诸如重复监督、监督盲区、扯皮、推诿和不配合、不协助等问题。针对当前基层经济监督部门协作方面的现状，笔者谈几点粗浅的看法：

　　一、当前基层经济监督部门在协作上存在的问题

　　1、各经济监督部门不能利用其他监督部门的证据资料，重复监督的现象严重。首先，在县（市）级各经济监督部门中，有很多部门对其在行使监督检查权时获取的一些证据资料，查实的一些问题，在其职责范围内作出一些处理后，证据材料就不归档、不保存，或保存的不完整，导致其他部门在对同一对象实施监督检查时，就不能利用其他部门的成果而造成了重复监督，浪费了时间、精力和财力。其次，在

信息化时代的今天，各地都在加紧进行电子政务建设，但在县（市）一级，由于人员素质、资金等多种原因，造成了网络不健全，办公没有实现自动化，各项信息也不能在网上实现共享，这样，就算一些职能部门的监督检查资料以纸质方式保存完整，其他部门也不能快捷、高效地加以利用，一些公务人员会因为不能明显提高工作效率而放弃利用其他部门的监督成果，从而又会造成重复监督。第三，由于各种主、客观原因，例如：某部门在执法检查中的一些做法不妥或违法而不愿公开其执法检查资料，这就造成其他部门不配合、不支持，不愿意提供有关资料，重复监督的情况就不可避免。第四，执法主体在主观上对其他部门的监督检查成果不相信，同时，把本部门的权力和利益看的高于一切，所以根本没想过利用其他部门的执法检查资料，认为自己对谁都有监督检查权，甚至不承认其他部门的监督检查结论，违背“行政处罚法”中“一事不再罚”的原则，对有关部门已经处理、处罚到位的事项再次进行处罚，造成多头处罚、重复监督。2、受经济利益的驱动，监督盲区大量存在。当前，县（市）一级政府

财政部门，与各执法监督部门之间都采用一种定收缴任务，再根据收缴任务完成数返回各部门经费的结算体制，每年财政给各部门的预算经费安排的很少，而要保证机关正常运转的经费需要，就必须靠加大执法检查时的处理、处罚力度，争取多收缴、多返回。这就造成了各执法监督单位以收钱为目的，而忘记了自己本来的查错纠弊、维护法律公平、公正实施的职责，无论监督对象有什么违纪违规问题，一律以“收钱”了难，甚至以罚代刑。在具体的操作中，各经济监督部门就盯紧各个有“油水”的单位，利用法律赋予自己的一些职权，对这些单位“轮番轰炸”，不炸出点“油”来誓不罢手，而对一些“清水衙门”，就无人问津，就算有上级领导指令要求去查，也是敷衍了事，因为对这些单位的执法检查没有“经济效益”。这样，一些资金量少、经费紧张的单位，或一些贫困、边远地区的单位就无人监督，变成了“监督盲区”，例如现在农村的一些中、小学校，一些乡、镇卫生院，一些效益不好的企业等等，这都成了经济监督部门的触角不会触及到的“真空地带”。没有监督和制约的权力就会膨胀，即使经费再紧张也会滋生腐败，近些年一些改制企业出现的问题就是很好的证明。

　　3、各经济监督部门之间存在扯皮、推诿的现象。在基层经济监督中，有时会碰到有些事实不好认定、把握不准，或由于一些技术上的问题令执法人员头痛，或是处理、处罚的法律依据不充分、不准确，或是因为受人的干预，使监督部门的监督行为承担很大的风险，处理不好会使执法人员受到处分，从而造成各执法单位互相推诿，谁也不愿去监督检查并做出结论。第二，对由政府统一组织的一些执法行为，由于参加的部门多、人员多，各部门之间谁也不愿出风头、多做事，就你推我、我推你，互相扯皮、推诿，没有一个单位真正去落实，影响了工作进度，也影响了执法部门、执法人员的形象。第三，对一部分不能给执法单位带来利益的监督检查项目，各部门怕麻烦、怕浪费时间和精力，执法人员工作不主动，积极性不高，也是能推的就推、能躲的就躲，各执法单位间甚至单位内部都在互相扯皮。

　　4、对各监督部门之间的协调与配合工作缺乏有效的监督，缺乏严格的责任追究。目前，关于有关执法单位加强协调与配合的工作要求，例如审计与公安、检察部门的配合，审计与纪检、监察部门的配合等，只在中央相关部委下发的文件中以及有关实体法中提到过，但很笼统，只要求相关单位予以协助，但各个部门的权利和义务是什么以及方式、方法等都未涉及。而对于此项工作的监督制度更是缺乏，谁是监督此项工作的主体、监督的内容是什么、通过什么方式来监督等等，这是一片空白。对于各部门的不配合、不协助行为，或者不正确配合和协助的行为以及越权、重复监督等，该承担什么样的法律责任，责任人应受到什么样的处分，尚未有这方面的详细规定：在有关法律中只是一些笼统的规定，具体操作起来不方便，不便于真正落到实处；而在各部委联合下发的文件中，只提出要求，可对如何追究责任、追究怎样的责任从未明确。没有监督检查及严格的责任追究，各项工作都很难实施，因为这无关痛痒，而不能贯彻落实的制度规定，等于一纸空文，毫无意义，所以缺乏监督制度和责任追究制度是各经济监督部门间协调与配合工作出现一些问题的主要原因。

　　5、各经济监督部门越权检查、监督错位的现象愈演愈烈。现在在县（市）一级机关，受市场经济及当地政府现行财政管理体制的影响，以追逐利益最大化为目标，各部门间也在相互争夺权力，因此，为了本部门的权力和利益，出现了超越本部门的职责范围进行执法检查、处理处罚的情况，且有愈演愈烈之势。譬如现在纪检监察部门为弥补自身经费的不足，对各单位也采取拉网式检查的方式，发现单位在财经上有严重的违规问题，对单位一些直接责任人应给予行政处分的却不给予处分，而是收取一定的罚款了事；若是没有发现严重的问题，只是欠缴一部分费用未上缴财政，它也会作出处罚决定，把欠缴的费用收缴财政。总之，它的目的只有一个，就是“收钱”。记得中纪委在检查中纪委驻审计署纪检组的工作时，国家审计署一名副审计长在座谈会上曾说过，审计与纪检的关系，就像探雷者与拆雷者的关系，审计是在一线进行全面检查的，当发现有违法乱纪的问题，应交由纪检监察部门处分时，再履行有关手续进行移交；而纪检部门的职责是拆雷，是带着问题去检查的。可见，审计不仅是监督，还有鉴定和评价的职能，它是一种全面性的检查，在检查前是认为对方没问题的，而纪检监察的检查是带着问题去查的，它是先有举报或线索，先认为对方有问题的，是一种有针对性的检查。所以说，当前基层纪检监察部门的拉网式检查是一种越权的行为，它的监督在一定程度上已经错位了，职能也已经变味了。还有基层检察机关也采取了上述纪检监察部门的方式，全面撒网，到处收钱，就算没问题，它也要鸡蛋里面挑骨头，找出些茬子来，然后以罚款了事。这些部门在处罚时，就是一张收据，什么结论文书都没有。其他执法单位也存在越权的情况，只是形式不一，但目的只有一个：为本部门争得权力和利益。越权检查、监督错位，使得政府的行政管理秩序混乱，是我国从“人治”走向“法治”的一块拌脚石。

　　6、各经济监督部门之间的协调与配合工作缺乏一种长效机制。当前，在各部门的一些法律规范中，都提到了要求其他相关部门在其职责范围内予以协助的规定，不过这很笼统，也不好具体落实。因此，每年中央有关部委都会联合行文，要求各级各部门通力协作，如有要求审计与纪检监察、检察机关联合办案的规定，有在经济责任审计方面，与五部委建立联席会议制度的规定等等，但这都只是“头痛医头、脚痛医脚”的治标的办法，一阵风声过后又回到了老地方。这就是缺乏一种长期协调与配合工作的长效机制，缺乏一种治本的办法。

　　二、解决基层经济监督部门在协作上存在的问题的对策

　　1、提高认识，切实加强领导。各级各部门要充分认识执法单位在执法过程中加强协调与配合的重要性，从对党、对人民负责，从事关社会主义建设事业兴衰成败的高度来切实负起自己应负的责任。各部门要讲政治、讲正气、讲学习，在全局利益与局部利益发生冲突时，要以全局利益为重，要真正成为江泽民同志“三个代表”重要思想的践行者，始终以国家和人民的利益为重；要一身正气、两袖清风，坚决抵制社会不良风气的侵蚀；要善于学习、勤于学习，认真学习党的路线、方针和政策，认真学习法律、法规和业务知识，努力提高自己依法行政的水平和执政能力。

　　各级党委和政府要切实加强领导，成立专门领导班子，党、政主要负责人要亲自抓，要克服狭隘的思想，消除地方保护主义的影响。各相关部门负责人作为领导小组的成员，并设立领导小组办公室，负责日常性工作。领导小组要经常碰头，研究解决实际工作中存在的问题，使执法单位的监督检查工作有条不紊地进行。

　　2、各部门要加强执法人员的培训学习，不断提高人员的素质。各部门要贯彻“以人为本”的思想，积极培训本部门的工作人员，不断提高他们的素质。主要是要抓好他们以下几方面的学习培训工作：一是学习党的政策和法律、法规，让他们不要成为法盲，在外面乱作为或不作为，切实提高他们的依法行政的水平，使他们真正成为国家法律、法规的实施者。二是学习专业技术知识，不断提高他们的业务技术水平，使他们在自己的本职工作岗位上能够得心应手，这包括学习会计、审计、工程建设、计算机技术等方面的知识，只有业务知识精通了，才能解决诸如电子政务、办公自动化、资料按时、准确、完整的整理归档、攻破技术难关、规避风险等方面的问题。三是学习政治理论知识，极大地提高他们的政治思想素质，通过深入学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，使其坚定共产主义理想信念，树立正确的世界观、人生观和价值观，时刻牢记全心全意为人民服务的宗旨，始终以国家利益、人民利益和全局利益为重，公道正派、廉洁奉公。

　　3、建立各经济监督部门协调与配合的单行法规，做到有法可依，并严格执行。针对目前国家法律对执法部门之间协调与配合方面的规定尚不完善，只是靠文件来规范部门间的行为的情况，国家有必要专门建立一部单行法规，专门对此项工作进行规范，包括对此项工作的目的、意义、工作要求、各部门的权利和义务、对此项工作的监督检查及违反规定应承担的法律责任等都要予以明确，以填补此项工作的法律空白，并凸显其重要性。各级各部门也要严格贯彻执行，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。通过此单行法规的专门规范，来摆脱以前中央各部委下个文、强调一下就加强和改进一下工作，事后又恢复原状的状况，形成一种各执法监督部门长期通力协作的长效机制，治标又治本。

　　4、强化各执法部门间协调与配合工作的监督，严肃责任追究。第一，要在国家建立单行法规的基础上，再建立《各经济监督部门协调与配合工作监督检查办法》，要明确监督检查的机构、组成人员、职责和地位等，既对相关法律、单行法规和有关文件规定的执行情况进行检查，又对各部门协调与配合的方式、方法、成效和存在的问题等进行检查。同时要建立各部门协调与配合工作情况的定期报告制度，自觉接受监督。各级党委、政府都要把本地区各部门的协作情况定期向上级监督检查部门报告，包括取得的成效、存在的主要问题以及主要经验和做法或教训等。第二，要建立各执法部门协作上的责任制。各执法部门协作上的责任制，是指各级党委、政府及其职能部门的领导班子、领导成员和工作人员对在执法过程中必须履行的协调与配合的职责和对不履行或不正确履行职责而追究相应责任的制度。对各部门的职责应在单行法规中予以规定，并认真履行。对各部门不履行或不正确履行职责的，应严肃追究责任。按照职责划分，应明确以下相关责任人的责任：各级协调工作领导小组的组长为第一责任人；副组长为第二责任人；各相关部门的主要负责人为直接责任人；各部门的相关工作人员为直接责任人。责任制建立后，主要应抓好落实，对此项工作的监督检查机构、司法机关及相关部门应以事实为依据、以单行法规及有关责任制的规定为准绳，区别情况，严肃处理，决不能姑息迁就。

　　5、改变目前基层的一些财政管理体制，监督部门的执法行为应与其经济利益脱钩。目前基层经济监督部门协作上存在的很多问题，都与当地政府的财政管理体制有关，要消除这些问题，最主要的是要改变目前的一些财政管理体制。譬如现在中央有关部委，其机关经费都按人头算，每人每年多少钱，预算安排的满，其执法过程中的收缴款及罚款与机关经费预算无关，这样才能使执法单位执法有一个很好的环境，才能在客观上保证执法的公开、公平、公正，使法律、法规得以正确实施，真正做到依法治国、依法行政。对县（市）一级财政部门，也应借鉴中央有关部委的经验，对有收缴款及罚款收入的执法部门，采取执法收入与机关经费预算不挂钩的办法，对这些单位按正常经费安排满预算，且略有节余，对其执法收入定一个合适的任务数，但此任务数与财政结算返回款无关，对此任务的完成情况，可以采取目标责任制的办法，对执法单位负责人及其他有关人员实行奖惩，奖优罚劣。对地方财政因多安排预算而造成的缺口，中央财政可通过转移支付等合适的办法予以弥补。当然，改变这种财政管理体制后，还要有其他配套的改革，例如加强对执法主体的执法行为的检查，对应收缴的及应处罚的款项应不折不扣的执行到位，决不能任意减轻、免予处理、处罚，要防止不作为的情况发生；同时应加大对执法人员违法违纪行为的查处力度，严肃追究责任等等。（作者：湖南省洞口县审计局 曾驾群）

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