农开资金效益审计应关注重点深查难点(07-6-5)

　　国家每年安排大量农业综合开发资金和世界银行贷款，加强农业基础设施建设，推进农业结构调整，提高农业综合生产能力，这些资金在加快新农村建设中发挥了重要作用。但笔者在审计调查中发现，由于这些专项资金大部分是无偿的，因而就像“唐僧肉”，在项目建设过程中和资金报账以后的各个环节，常常出现部分资金被改变用途、挪作他用，专项资金“转向”了，没有完全用在农业发展上，农业专项资金不幸出现了“农转非”。再加上农业综合开发项目零星分散、面广量大，涉及方方面面，这就给效益审计带来很多困难，因此，在实施农业综合开发资金效益审计时，必须在全面审计的基础上，突出重点、深查难点。本文围绕农业综合开发效益审计的六个重点（六性）和四个难点作一粗浅探讨。一是项目计划可行性。在效益审计准备阶段，首先要调查了解县级农发办事机构是否依据本县农业和农村经济发展总体规划并结合当地农业开发后备资源情况，编制了本县农业综合开发项目五年总体规划；是否建立了项目库，所审项目是否在项目库范围，查看项目申报是否是临时动议的。其次要调查了解申报的项目在进项目库之前是否符合程序，查看是否以“农民要办”为前提，是否征求了大多数农民的意见，农民是否自愿筹资投劳并真的出具了相关证明材料。项目库是否实行动态管理，入库材料是否上报上级农业开发机构；所审项目是否是通过竞争立项办法从项目库中选择的。根据上述内容的落实情况，就可以分析、推断效益审计所审项目立项的可行性程度。二是资金配套完整性。农业综合开发项目资金包括中央财政资金、省市县配套财政资金、农村集体和农户自筹资金、银行贷款以及其它资金。这些资金统一纳入国家批准的项目计划。审计时主要查看中央财政资金、省市县各级地方财政配套资金是否及时、足额下达并进入农业综合开发专户，有无滞留在专户之外，有无平衡地方财政预算，有无将无偿资金改为有偿资金使用等。要通过审计调查，看自筹资金是否真的落实。对有偿资金要查看手续是否真实有效，是否真的使用了，有无怕收不回而即放即收、履行一下手续。收取的占用费是否合规，是否按规定使用等。通过资金配套完整性的审计和审计调查，真实反映农业综合开发资金配套情况，防止因县级无钱配套而套取上级项目资金，使项目投资和效益出现打折，从而真实地反映项目计划的完成情况。三是资金管理规范性。如何保证农发资金发挥最大效益，资金管理是审计的重点之一。审计时，我们首先要审查农发资金是否实行了“三专”，即：“专帐核算、专人管理、专款专用”。其次看是否坚持以资金定项目、按项目管资金。财政部门是否做到项目资金及时进入专户，保证项目工程如期实施。项目主管部门是否根据资金安排情况，严格控制项目建设内容和规模，实事求是编报项目，确保工程数量和质量。三是看财政部门是否实行县级报帐制，确保资金安全。工程完工后是否及时办理报帐手续、及时拨付施工单位，保证项目的正常施工进度。四是重点查看报帐手续的真实性和合规性。审核发票所填内容是否真实，工程项目建设内容是否与发票相符，有无通过虚假报表、虚开发票、虚列支出、虚增工程量等方式虚报冒领财政资金。通过自上而下和自下而上的双向审查，确保资金使用合规、合法，努力提高财政资金的使用效益。五是延伸审计施工单位，查看资金支出流向，以防止被挤占、挪用或截留。四是计划执行严肃性。县级农业开发和财政部门，在接到省市年度项目计划批复后，应在一个月内将计划批复到项目实施单位，不得无故延迟，以免影响项目工期和实施效果。项目计划一经下达，任何人不得随意变更，如确需调整、变更或终止的，应按国家农业综合开发办公室规定的权限报批。审计部门在审计时，要根据上一级项目计划批复中的定点定位、规格大小、投资定额等，逐一核对本级批复，查看有无更改。在实地、实物审计时，要一一对照，如有变更，要查看有无报批手续，核对审批权限。县级审批权限在10万元以下，市级在50万元以下。审计时要注意审批的时间，不得“先斩后奏”，不得化整为零，更不准“斩而不奏”。由于审计时工程基本完工，为了防止以擅自更改的工程迎接验收、审计而把原有定点定位表更换下来，一定要将审计时主管部门提供的批复与上一级批复逐项核对。五是工程质量标准性。工程审计首先要审查是否按项目计划实施，有无更改建设地点、建设内容、建设单位及建设投资额度等；其次是要查看是否实行项目公示制、法人负责制、招标投标制、工程监理制；第三要要围绕建设周期，突出内控制度的有效性和程序操作的规范性。一个好的内控制度不一定产生好的效果，但是一个坏的内控制度一定会产生坏的效果。要通过建立完善的内部控制监管制度，提高建设项目质量。如对建设过程的主要环节详细查证；对施工项目的招投标，相关设备及主要原材料集中招标采购的方式进行认证；对完工项目进行抽样剖析，作出恰当评价等。第四要查证帐面与实物是否一致，注意有无以旧顶新“拉郎配”，是否存在以次充好糊弄过关；第五要查证工程是否按照《国家农业综合开发土地治理项目工程建设监理办法（试行）的通知》要求全面推行监理制，监理人员有无相应的资质，监理是否真实有效，是否监理到位，通过实地检查、分析、比较，可以对工程质量的标准性作出比较恰当的评价。六是项目效益综合性。农业综合开发项目一般以改善农业基础设施为主，因此决定了它不是立竿见影的“短、平、快”项目，它的效益具有长期性的特点。效益审计评价时应该把项目效益的长期性与每年使用效益的短期性结合起来、把投资后的经济效益与带动农民增收的社会效益结合起来、把当前效益与造福后代的环保效益结合起来。有时一个项目的完成不一定效益明显，它的效益的发挥可能要与其它措施配套才能显现，因此，要正确处理好长期效益与短期效益、隐性效益与显性效益的矛盾。如土地治理项目是以小型农田水利、道路整治、田间林网、农机配备、科技推广等为主的，它的经济效益将长期发挥作用，而多种经营项目一般见效要快得多；另外，农业产业化项目大多是龙头企业，龙头带动作用强，不论企业自身效益如何，它带动农民增收的效益是很明显的。所以，项目的效益如何要综合考虑各方面因素进行合理评价。以上是审计时应该把握的六个重点环节，由于上级项目管理部门对项目管理、验收越来越严格，如果不深查细究，一般都会出现大的违法违纪不多、小的违规操作不少、基本都能过关的现象。但是，若从效益审计的准确评价角度讲，对一些相对隐性的难点必须深查细究，避免出现以下情况。一是工程招标“瞒天过海”。农业综合开发项目土建工程实施招投标制以来，对于规范农业综合开发投资管理机制，确保项目建设质量，提高项目的科学管理水平发挥了重要作用。但是多年来，农业综合开发项目土建工程，大多由项目所在乡镇单位中标后承建，招标的范围不够广泛。虽然招投标的程序看起来比较规范，但实际常常出现 “三保一”、“四保一” 等串标现象。一方面项目乡镇由于利益的驱使，常以种种借口排斥外来投标者，给业主施加压力。如农民筹资投劳难完成、农民田间地头开沟挖渠难协调、只要本乡镇中标这些问题就好解决等等，有的甚至明言，本镇以外的中了标我也叫他没法干。于是容易出现各乡镇之间互相帮忙，相互陪标，各得其所。甚至有的干脆一家做几家标，保证自家中标，其他家盖章、出面，煞有介事，天衣无缝。这样，你干你的工程、我干我的工程，没有工程干的吃“喜面”，皆大欢喜。而从招投标过程来看，一切程序不少，开标时，有纪检、审计、甚至公证部门参加，手续完备，程序合法，中标的欢喜，未中的不忧。达到了“领导满意、业主满意、投标者满意、陪标者也满意”，实际上有关监督部门只看到开标过程的合法，并不知道开标前的形成过程。于是，公开、公平、公正只剩下了“公开”。针对上述可能出现的问题，审计部门在年初确定农发项目效益审计时，就要提前做好准备，在工程招投标前就要介入，做好审计调查。对标底要严格保密，对泄密者要追究责任。对相互串标等舞弊行为，一经发现，全部取消投标资格，对今后投标也要作出限制。二是工程监理“虚挂羊头”。工程监理活动主要体现在工程建设的施工阶段。监理审计的目的是促进监理单位充分履行职责、发挥其在保证工程进度和质量以及控制投资成本等方面的作用。审计工程监理时，不能只看监理手续是否齐备，档案是否完整合规，因为要想通过验收，这些必须达标。效益审计时要用审计人的独特眼光，审查监理是否真实可靠，监理人员是否监理到位，查看是否有一明一暗双合同。因为农业综合开发项目面广量大，具有体量小和分散的特点，监理人员少则难以顾及，大多还是水利站工程员自己监理，这样在监理费的分配上就很可能另有说法，监理的作用就会打折。审计时要通过审计调查，发现隐情，防止业主与监理机构在监理费分成上做交易。在监理方式上还要防止水利站自干自监、业主找有资质的监理人员签办手续的现象发生。另一方面，也不能只重工程质量监理、轻投资控制监理。在审计项目监理合同时，应增加要求监理单位强化投资控制的相应条款。通过对监理的审计，既可保证工程质量，又可预防在监理费上的舞弊行为。 三是筹资投劳“无中生有”。项目工程中农民自筹资金的落实一直是个难题。项目计划中农民需要用于完成工程配套的土方任务所需的投工投劳在经济薄弱地区往往成为一句空话，这也是项目乡镇竭力不让外乡人中标的原因之一。如果本乡镇中标，就可以凭借行政干预，把筹资投劳直接转嫁到施工方，使施工方加大了成本。中标方虽然是“哑巴吃黄连——有苦难言”，但实际上也是“周瑜打黄盖——一个愿打，一个愿挨”，少挣钱总比不挣钱好。这在一定程度上也会影响施工质量。因此，在效益审计时，要按照《国家农业综合开发农民筹资投劳管理规定（试行）》中“自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范”和“谁受益、谁负担”的原则，严格区分加重农民负担与农民自愿筹资投劳改善自己生产生活条件的政策界线。乡镇政府在向县级农发办事机构提出项目立项申请前，必须经村民委员会采取民主方式征求农民自愿筹资投劳的意见，并出具相关证明。审计部门要想弄清楚情况，必须深入村庄农户，实际调查了解。四是农林措施“指鹿为马”。农业综合开发土地治理项目以中低产田改造为重点，坚持山水田林路综合治理，讲究的是“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”，因而除水利措施外，还有农业、林业、科技、农机等非工程措施。非工程措施的主要内容有土壤改良、良种和农机补贴、新建农田防护林网和机耕路、农业仪器采购、科技示范和技术培训等。资金量约占全部项目的20％以上。其部分内容实施情况常常难以核查。审计这部分时，不能只看手续是否完备，要深入调查取证。如平整、深翻土地以及增施有机肥，只看机械费和肥料购置发票，很难辨别项目实施的真伪；又如虚构科技培训措施，编造培训人员名单，甚至将招待费放在科技培训、示范推广费中列支，有的编造农机、良种补贴发放名单，这些如不调查核实，很容易被蒙混过关；再如机耕路、防护林、农机具和仪器设备等，验收或审计时“指鹿为马”现象时有发生，在一些地方已成为套取农业综合开发财政资金的手段之一。对此，审计部门在效益审计时，除了建议有关部门加强管理、集中采购、从严查处外，还要创新监督手段，改变传统的事后监督方式，对农业综合开发非工程措施实行跟踪审计，及时发现非工程措施实施中的违纪违规行为。对已完成的内容，广泛调查取证，一但查出虚报冒领，坚决曝光，绝不姑息迁就。(作者：江苏省东海县审计局胡传祥)

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