流域综合管理的国际经验

　　□记者 袁瑛

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　　莫兹菲登，是距离纽约120英里远的汉克斯村庄里一名普通渔民。近一年来，因为一场与纽约市对簿公堂的官司，这个小村庄出了名。汉克斯和纽约处于特拉华河流域内，半个世纪以来，纽约市在特拉华河的支流上修建了三座大型蓄水水库，这些水利工程的建设严重影响了特拉华河的流量以及河水中的生物群。特拉华河上游的渔民组织，包括来自汉克斯的渔民代表，因此将纽约政府告上法庭。莫兹菲登抱怨道：“我每天的收获已经无法承担两个人的生活了。”莫兹菲登准备低价出售自己的房子和整套捕鱼设备。

　　莫兹菲登说：“我知道那些城市管理者们根本不关心我们，我们不仅希望能够捕鱼，更希望能够真正共享这些宝贵的水资源系统。”

　　形势看上去无法彻底扭转。根据美国最高法院1931年和1954年颁布的法案，纽约市每天有权从特拉华河中取水8亿加仑(303万立方米)。但至少在特拉华流域管理委员会的努力下，莫兹菲登和他所在的汉克斯村庄获得了来自纽约市政府一定数额的赔偿；与此同时，法院也要求纽约市政府承诺在保证流域足够流量方面做出努力，比如保证从纽约进入新泽西的流量不应小于1750立方英尺/秒。

　　“保证人们平等共享水资源”，是莫兹菲登的心愿，其实，这也是特拉华流域管理委员会(Delaware River Basin Commission，DRBC)成立时的宗旨。作为美国仅有的两个流域综合治理委员会之一，DRBC的建立为解决跨州的水资源管理问题提供了保证。DRBC执行主任卡罗尔·柯林尔向《商务周刊》介绍说：“DRBC的成员包括特拉华、新泽西、宾夕法尼亚和纽约四个州的州长以及一名来自联邦政府的代表，委员会中的联邦代表由总统委任，这样可以确保委员会在包括制定政策法规在内的相关事务方面拥有充分的权力。”

　　从委员会的构成上可以看出，DRB事实上是一个跨州的法律实体，并不是一个纯粹的行政机构，这也保证了其在解决富有争议的“纽约问题”时能够具备足够的权威。

　　对流域内自然资源进行全面综合开发和管理的成功范例还有美国田纳西河流域模式。田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流，长1050公里，流域面积10.5万平方公里，地跨弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、田纳西和肯塔基7个州。

　　田纳西流域的开发始于1930年代。当时的美国正发生严重的经济危机，田纳西流域由于长期缺乏治理，森林遭破坏，水土流失严重，经常暴雨成灾，洪水为患，是美国最贫穷落后的地区之一，年人均收入仅100多美元。

　　刚刚当选美国总统的罗斯福为摆脱经济危机的困境，决定实施“新政”。“新政”为扩大内需开展的公共基础设施建设，推动了美国历史上大规模的流域开发，田纳西流域被当做一个试点，即试图通过一种新的管理模式，对其流域内的自然资源进行综合开发，达到振兴和发展区域经济的目的。

　　为此，美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法》，成立田纳西流域管理局(TVA)，对TVA的职能、开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定，如TVA有权为开发流域自然资源而征用流域内土地，并以联邦政府机构的名义管理；有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程，以改善航运、供水、发电和控制洪水；有权将各类发电设施联网运行；有权销售电力；有权生产农用肥料，促进农业发展等等。《田纳西流域管理局法》的这些重要规定，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。经过多年的实践，从根本上改变了田纳西流域落后的面貌，

　　采访中，很多专家都强调，其实田纳西流域管理局就相当于准一级政府。反思长江流域管理体制，由于目前的流域性综合管理机构长江水利委员会隶属水利部，与其他四家分管渔业资源、航务、水资源和上游水土保持的政府部门属于平行机构，根本不能承担起综合管理职责。

　　利益相关方问题

　　与特拉华流域管理委员会这样的官方治理机构不同，加拿大弗雷泽流域在整合“主要利益相关方”方面，为长江流域综合治理提供了一种“弗雷泽式”的思路——既来自政府又不依赖于政府的治理机构。加拿大弗雷泽流域管理委员会(Fraser Basin Council，FBC)的执行主任大卫·马歇尔对这点颇为自豪，在接受《商务周刊》采访时表示：“我们创建了一种政府、企业以及民众共同合作的管理模式，FBC既独立于政府，又没有将政府排斥在外，因此，它很独特。”

　　成立于1997年的FBC，称自己是一个非政府慈善组织。委员会中共设36个席位，联邦政府仅占3席，其余的代表分别来自省、市、郡政府及企业、社区代表。FBC每两年发布的关于弗雷泽流域的全面检查报告，所有费用均来自企业赞助。马歇尔保证：“这些企业绝对不会影响FBC的独立和公正的判断。”该报告向公众详细介绍弗雷泽河在农业和食品、空气质量、渔业、自然灾害、废物等等方面的评估资料，使得所有在流域附近的企业和居民都能够有机会了解弗雷泽河面临的问题，从而参与其中。

　　令人惊叹的是，FBC管辖范围内有62个白人社区和96个土著社区。在被问到如何协调这么多有着不同文化、生活习惯和经济状况的社区利益诉求时，马歇尔说：“没错，它们就如同一个国家或省份一样，每个社区都有自己的利益所在。我们所做的就是尽可能让所有社区派出代表参与决策。只有在这种深度参与下，各社区才有可能在省立法机构相关立法的规定下进行协商和协调。”

　　马歇尔反复强调的“主要利益相关方”的参与问题，也是长江流域管理体制目前存在的另一大弊病。美国特拉华流域管理委员会执行主任卡罗尔·柯林尔也强调说，利益相关方以适当的方式和合理的机制参与到流域管理过程之中，是流域决策民主化的重要保障。但目前的长江流域管理机构内部，还只能看到政府的身影，企业、学者、环保组织以及其他相关机构还没有一个充分表达意见的途径和渠道。在这方面，既可以向加拿大弗雷泽模式学习——在委员会内部创立来自政府、企业和民众三方面的合作机制，同时，也可以借鉴美国特拉华的模式，在委员会下设立一个咨询委员会，来自农业、渔业、科研、环保、技术、商业以及学术等等领域的代表都能够通过咨询委员会将自己的意见传达给起决策作用的流域管理委员会。

　　不过，如果谈到“利益相关方”的数量，特拉华和弗雷泽河流域恐怕还难与多瑙河相比。这条欧洲第二大河有着世界上最国际化的流域，覆盖了欧洲18个国家领土的部分或全部。在有关长江流域综合治理的讨论中，多瑙河被专家、学者甚至政府官员频频提及，因为无论在涉及不同行政区域的数量上，还是沿河经济发展的不平衡状态，两条河流都有着惊人相似。也正因如此，多瑙河保护国际委员会(International Commission for the Protection of Danube River，ICPDR)官员米莎拉·波波维奇告诉《商务周刊》：“多瑙河保护的一些成功经验在长江流域同样可以行之有效。”

　　从德国的黑森林到黑海之滨的罗马尼亚、乌克兰，波波维奇介绍说，“从西向东，多瑙河流经的这些国家消费能力和GDP呈递减趋势，针对于此，ICPDR对这些具有不同经济实力以及政治地位的国家实施了不同的要求和标准。”罗马尼亚、保加利亚以及乌克兰等经济欠发达国家对国际委员会的财政支出责任相应酌减，在水质保护问题上，这些国家，尤其是那些还不是欧盟成员的前华约国家，并不需要执行欧盟标准。当然，他们还是对ICPDR负有相应的义务，尤其是在水污染等问题上。

　　同时，根据《多瑙河保护公约》(以下简称“公约”)的条款，经济发达国家还负有对欠发达国家和地区的帮助义务，上游国家对下游国家负有赔偿责任。“互相帮助和损害赔偿的原则，是保证所有成员国在多瑙河问题上相安无事的法宝。”波波维奇说。而给不同国家提供一定的灵活性则是ICPDR一个很明智的做法。在2000年欧盟出台《欧盟水框架指令》(以下简称“指令”)之后，ICPDR允许各个成员根据自己国家的实际情况在具体的水资源管理和污水治理等方面贯彻这一法令。波波维奇认为，这种做法考虑到了不同国家的实际情况，能够保证每个成员向ICPDR报告真实情况和数据，以方便后者建立统一的管理计划。

　　事实上，沿长江流域的经济发展状况与多瑙河非常类似。在长江干流流经的11个省、市、自治区中，自西向东，经济发展状况也呈现出“阶梯状”攀升趋势。2006年，上游的青海、西藏等省区的人均GDP为10085元和9149元，仅为上海人均GDP的1/5不到，且这种差距正呈明显的扩大趋势。《长江保护与发展报告》指出，从经济增长速度来看，1995—2005年，下游地区占流域GDP的比重一直在上升，而上中游所占比重则不断下降；从经济发展水平来看，1995年上中下游人均GDP之比为1：1.15：2.24，到2005年扩大到1：1.10：3.39。

　　显然，在转变管理机构性质和建立利益相关方参与机制的同时，如何像多瑙河流域管理那样，采用行政手段和经济手段相结合的方式解决流域经济发展不平衡和协作问题，是长江流域综合管理的又一个重要内容。

　　共同宪章

　　在与波波维奇的交谈中，她一直强调的是《公约》和《指令》的重要性。事实上，这两个文件也正是多瑙河流域管理所有工作可以实施的基础。可以看出，所谓的流域综合管理，实际上并不是原有水资源、水环境、水土流失等要素管理的简单加和，而是基于生态系统方法和利益相关方的广泛参与，通过综合性措施重建健康河流的系统综合管理。无论是多瑙河、特拉华河还是弗雷泽河，流域管理法律体系的建设是实现所有综合管理的基础。ICPDR正是《公约》和《指令》的执行机构，作为加入欧盟的一部分，在同意某个国家加入欧盟之前，欧盟要求每一个准成员国先修订本国法律，并实施大量的欧盟法律比如《指令》。而在特拉华河流域，DRBC在1961年成立之初，就由肯尼迪总统和其他相关四个州的州长签署了《特拉华河流域宪章》，直到今天，柯林尔和她的同事们仍然在实践着这一宪章的规定。加拿大弗雷泽河的管理也同样有着来自加拿大及流经省份的详细法律法规为依据。

　　多瑙河、特拉华河或弗雷泽河，都在一些方面为长江流域综合管理模式提供了有益的榜样。当然，国际先进的管理经验固然可以借鉴，但正如加拿大弗雷泽流域管理委员会执行主任大卫·马歇尔所说，“长江流域综合治理要找寻的是属于自己的模式。”