长江流域协调机制的22年演化

　　两年前，第一届“长江论坛”在武汉召开，来自水利部、国家环境保护总局、国家林业局、交通部、农业部、国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室、国家自然科学基金委员会、长江渔业资源管理委员会、世界自然基金会以及长江干流11个省区市政府的高层代表及相关国际机构的官员第一次坐到了一起，就“长江的发展与保护”展开高级别的对话。

　　自1980年代以来，世界自然基金会已经在长江流域的典型生态区域，开展了大熊猫保护与栖息地恢复，森林保护、恢复与可持续经营，基于社区的湿地可持续利用与保护，替代生计与退田还湖，恢复江湖联系、保护水生生物，自然保护与社区发展，环境教育与能力建设等工作，并与流域内相关政府部门、专家合作，历经两年多的时间，于2004年完成《长江流域自然保护战略与优先行动计划》。

　　在上述工作的基础上，世界自然基金会积极推动创建“长江论坛”，以实现基于生态系统的流域综合管理。2004年10月，在中国环境与发展国际合作委员会(以下简称“国合会”)三届三次会议上，由国合会和世界自然基金会共同资助的流域综合管理课题组向国务院建议创建“长江论坛”，以推动长江流域各利益相关方在流域管理过程中的参与。此后，世界自然基金会积极与水利部长江水利委员会、国合会等相关部门沟通与合作，商讨论坛的架构，推动论坛的创建。

　　中国科学院南京地理与湖泊研究所所长杨桂山认为，“长江论坛”在未来应该是长江流域内各个利益相关方协调和沟通的平台，是有效解决长江流域问题的有效的协商合作机制，而不是简单意义上的论坛和会议。

　　世界自然基金会力推“长江论坛”的宗旨也非常明确：通过流域内有关决策者、管理者、科学界、企业界等之间的高层对话、协调合作与学术交流，共同探讨协调长江保护与发展的有效途径，加强长江流域综合管理；倡导科学、文明、先进的河流文化，推动全社会采取统一措施和行动；坚持以人为本，统筹长江保护与发展，协调生态与发展，维护“健康长江”，促进“人水和谐”，实现长江流域社会、经济、 环境的可持续发展。

　　采访中，流域专家和水利部门官员们对长江流域应进行综合管理基本达成共识，但从流域这个复杂的系统来看，流域规划已经超越了水资源问题。流域规划既包括流域内水资源的综合利用，也包括与之相关的工业、农业、交通运输、城乡布局等各个方面的经济发展规划。流域规划具有“战略性、地域性、协调性、经济合理性”。

　　“长江流域的经济发展是整个

　　因此，很多被采访者都认为，单靠某一个部门或者设立一个机构，在如此大的国土面积内和经济发展水平如此不平衡的情况下，不可能一揽子解决长江流域内的经济发展和生态平衡问题。

　　针对长江流域的协调发展，建国后，各个层面也在积极寻找路径。除了流域水资源管理外，更多的尝试就是如何建立起一套完善的流域协调机制，以推进长江流域经济一体化。

　　从历史上看，建国后的前30年里，国家为改变历史遗留下来的工业布局畸形集中于沿海的现象，实现生产力的均衡配置，同时为备战目的，把生产力布局和投资的重点放在比较落后的中西部大三线地区，这一时期，长江流域内东中西部地区的经济发展相对比较平衡。

　　长江流域内的地区独立经济利益和发展不平衡的强化，出现在1978年之后。随着中央向地方的进一步分权和市场经济的建立，流域内各地方间的关系伴随着以利益格局调整为核心的改革深化而转为竞争对手，地方利益之间的矛盾和冲突也越来越大。

　　“流域和水污染的外部性，使得长江流域上中下游之间的矛盾变得更为普遍和敏感。”魏后凯认为，这也使得长江流域内的协调变得比其他区域经济发展中的协调更加独特和困难。

　　1980年代和1990年代，中国爆发过两轮区域竞争大战，竞争围绕重复建设、市场封锁等展开。长江流域也没有幸免。湖北省社会科学院长江流域经济研究所一位专家认为，由于流域内各地方只考虑自己的利益，没有统一协商和规划，造成了沿江各省市产业结构趋同，沿江开发一片混乱。更关键的是，即使有一条黄金水道的天然禀赋，流域内上下游之间的产业分工联系的网络体系远未建立起来，流域内的统一市场被割裂，资金、技术、人才的流动被各种壁垒所阻挡，进一步加大了流域内经济发展失衡。

　　“长江上游地区有被边缘化的风险。”几年前，魏后凯在重庆参加一个区域经济发展论坛的时候就有这样的担忧，他认为，这对于长江下游乃至整个中国的经济发展不是好消息。

　　而无序的开发和缺乏统一规划，围绕水资源、水污染和长江航运等问题，长江流域内各地方间的矛盾也一度变得尖锐和难以协调，上中下游之间互相埋怨。

　　这引起了有关部门的注意，希望能找到一条有效的途径，协商解决出现的问题。1985年2月，国家体改委在武汉召开“全国城市经济体制改革座谈会”，主持会议的国家体改委负责人因势利导，召集南京、武汉、重庆三市负责人研究“发挥中心城市作用，联合起来综合开发利用长江黄金水道”的课题。在外力推动下，同感头疼的三大城市领导迅速达成共识，共同签署了《宁汉渝三市关于联合开发利用长江的座谈纪要》。由此开始，长江流域的协调机制开始产生与22年的演化。

　　1985年8月，时任中共重庆市委书记廖伯康、中共武汉市委书记王群、中共南京市委书记程维高在南京进一步协商如何加强经济协作。会后，三人共赴上海，拜会上海市的党政领导，当时的上海市市长江泽民对三位来访者说：“上海作为对内对外两个辐射扇的结合部，还必须继续大力加强对内横向经济联合，这是促进上海经济振兴并和兄弟地区共同繁荣的一条重要途径，上海将以更开放的思想，更开拓的思路，更积极的态度，发展与长江沿岸地区的横向经济联合。”

　　这次会面为在中国建立起一个最大跨度的地区性经济合作网络奠定了重要基础。当年12月底，沪宁汉渝4市领导及有关部门负责人聚会重庆，举行“长江沿岸中心城市经济协调会”成立大会。

　　该协调会的组织形式主要是市长联席会议，每两年举行一届，分别在沪、宁、汉、渝4市轮流召开，宗旨是充分发挥沿岸各城市的综合优势和比较优势，开发长江、保护长江、利用长江、治理长江，推动和促进流域经济的繁荣和各成员市的共同发展。

　　到现在，该协作组织已经发展成为“长江沿岸29中心城市经济协调会”，连续召开了13届协调会议。魏后凯认为，这种流域内的协调机制，在建设流域内统一市场、打破行政壁垒、优化流域内产业布局起到了一定的作用。

　　但从最终的效果来看，22年里，这种机制的作用还是比较有限。有人士评价，“开花不少，结果不多”，会上大家热烈拥护，会后各打算盘，真“动”的不多。

　　2004年在上海举办的“长江沿岸中心城市经济协调会”第12次会议上，南京市副市长蒋裕德就认为，“抓专题、促联合”是协调会成立以来的主要方针之一，本想以流域内城市共同关注的问题为纽带，将沿岸29个城市串联在一起，但收效有限，具体表现为协调困难，行动很慢，甚至根本没有动作。

　　国家发改委地区经济司的一位官员曾分析认为，出现这样的问题主要是受到了两大因素的制约，一是体制机制问题，二是经济发展水平不平衡下的不同诉求导致利益冲突。现行的体制是行政经济区管理模式，这与流域经济合作对体制的内在要求是矛盾的。从上游的攀枝花到下游的舟山，区域内不同城市之间的经济发展水平存在巨大落差。经济处在不同的发展阶段，实力不同，利益诉求自然不同，这也增加了区域合作的难度。而且，长江流域在管理上涉及部门多，内在矛盾多，解决的难度大。因此，在有些合作上，产生了“两头通，中间堵”的尴尬局面。

　　1990年代后，中央政府对长江流域给予了更大的关注。1992年6月，国务院召开了“长江三角洲及长江沿岸地区经济规划会议”，提出“以上海浦东为龙头进一步开放沿江城市”的决策。除了长三角开放城市和地区外，国家又相继批准开放了包括武汉、重庆、九江等在内的一批沿江城市，批准了三峡库区的宜昌、秭归等市县为长江三峡库区经济开放区。同时，在长江经济带内，批准建立了10个国家经济技术开发区、3个保税区和16个高新技术开发区。

　　在这一背景下，有专家认为，以浦东为龙头，以沿江开放城市、开放区、开发区为框架的上、中、下游联成一体的格局已基本形成。

　　这一时期，围绕长江流域经济一体化的讨论也成为国内理论界的一个热点。多位相关专家和人士提出了要尽快建立“推进长江经济一体化协调委员会”的建议，制定长江整体发展规划，打破地区界限，消除地方壁垒，建立统一市场，合理规划流域内产业布局，统一保护长江生态和利用长江水资源。期间有专家建议，在长江沿岸中心城市经济协调会的基础上，组建隶属于国务院领导下的长江流域地区经济发展和协调的权威性管理机构。

　　魏后凯告诉《商务周刊》，除了上述尝试，一直以来，长江流域各省间局部的各种合作与协商也在进行，省市之间高层在促进双边与多边协作上也持续不断，成效有，但收获并不大。

　　“长江流域经济一体化的难度很大，但很有必要，需要时间，中国的问题在长江流域都有集中体现。”魏后凯说，“如果长江的问题解决了，中国的问题也就解决了。”