中国担保行业监管的框架分析

　　四、中国担保行业监管的框架分析

　　摘要

　　中国担保业监管框架方面面临的突出问题是缺乏一个统一的监管框架，尤其是缺乏针对担保机构的监管主体。本部分首先在借鉴国外金融监管理论基础上，提出中国担保行业监管须采取的原则，再结合中国担保行业的实际情况，探讨目前与担保行业监管相关的监管机构的不同监管职责。在此基础上，分析中国担保行业如何构建更有效率的监管框架，讨论各监管部门间及各层级政府间应如何建立协调机制，以降低监管成本，提高监管效率。

　　(一)担保行业可行监管体制探讨：一元模式和多元模式的选择

　　1、中国担保业监管的指导原则：功能性监管原则

　　传统的金融监管模式强调机构性监管，即按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其他类别金融机构的业务功能。但是一些较大规模的专业担保机构已经成为综合性担保机构，同时经营不同风险的产品和业务组合，其业务涉及融资性担保(包括贷款担保、承兑汇票担保、信用证担保等)、财产保全担保、投标保证金担保、工程履约担保、贸易履约担保等，跨越多个行业。因此，如果按照机构监管原则，将很难界定监管职责范围。借鉴1997年

诺贝尔经济学奖得主 Merton和Bodie(1993)等人最先提出的功能性监管理论——着重对各机构所进行的金融业务类型来监管，且不论从事该业务的机构属于那种类型 ——我国可以遵循这种原则，确定统一的担保监管框架和规则，再由不同监管主体负责监管担保机构所提供的不同担保业务。

　　2、功能性监管体制选择：多元模式

　　从国际经验来看，金融机构的功能性监管有两种最基本体制。一是集中单一的一元监管体制，即由一家金融机构集中监管、执行统一的监管职能。英国在上世纪90年代设立的金融服务局(FSA)就是由原来的银行监管部门、证券投资委员会和其他金融自律组织合并成立的。在这种监管体制下，每一种金融业务都由FSA下的部门负责，对有争议的业务则由FSA负责。目前实行这种模式的还有日本、韩国等9个国家。二是多元监管体制，由若干机构共同分担监管职责。典型的是美国自1999年《金融服务现代化法案》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的伞形监管模式。根据该法规定，由美联储(FRB)继续作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另外由货币监理署(OCC)等银行监管机构、证券交易委员会(SEC)和州保险厅分别对银行、证券公司、保险公司分业监管；另外，FRB对金融控股公司集团整体实行监管，必要时对银行、证券、保险等公司的限制监督行使裁决权。

　　考虑采取何种监管模式时最重要的是在考察本国制度环境的基础上，比较各种监管结构下的收益和 成本。虽然中国如果采取一元化监管制度，可以享有监管的“规模经济”和“范围经济”，同时最大程度地避免由重复监管引起的无谓竞争，不一致性和多种分歧，具有较小的行政成本。但是从横向比较来看，现有各监管主体都不能单独胜任对整个担保业的监管。目前对担保机构的管理可以说没有任何法律明确认可的监管部门。曾经涉及到担保业监管，或者颁布过担保业相关规章制度、法规条例的政府部门就有若干机构：原国家经贸委、中国人民银行、国家税务总局、财政部、建设部、劳动和社会保障部、发改委。现在由财政部负责对担保行业的风险控制和损失补偿研究，建设部负责管理住房置业担保和工程担保，劳动部负责小额信贷担保，发改委负责中小企业信贷担保。各监管主体在监管过程中都有各自的侧重点，有的偏重于与自身相关的某一类担保业务，有的则偏重于某一类担保机构，缺乏一个部门站在整个担保行业的角度进行监管。如果赋予某个单独部门对担保行业的监管职能，任何现有监管主体都有其一定的优势和不足，具体见表7。

　　表7、现有各监管主体的优劣势比较

　　监管机构 优势 不足

　　财政部 于2001年2月出台了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，对担保机构的组织结构、业务范围、评审制度、风险控制及监督管理等方面做出规定。曾经作为担保行业的监管者，《中小企业信用担保管理办法》草稿也规定各级财政部门对中小企业信用担保机构进行监管；对涉及国有出资的都有管辖权，预算相对充足。 在财政部“中小企业融资担保机构风险管理暂行办法” 2001年3月26日 财金〔2001〕77号文件中第2条 “本办法所称中小企业融资担保机构是指政府出资(含政府与其他出资人共同出资)设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构”中明确了财政部管理的对象是含有政府(财政)出资的担保机构。对其他资金来源的担保公司不受此文件约束。而目前越来越多的担保公司并非财政出资，财政部如何履行对非财政出资公司的监管，值得商榷。

　　银监会 有从中央到地方完备的组织机构，有成熟的可供参照的国际监管体系；银行信贷和贷款担保都是信用放大业务，风险管理原则相同的；资本充足率监管，安全性、流动性、效益性要求对行业发展和规范有好处；人员素质较高，对风险管理有相对丰富的经验，培训成本较低。 中国人民银行曾经作为担保机构的监管部门，后来国务院确定把其对担保机构的监管功能转移给经贸委。如果现在仍由中国人民银行承担对担保行业的监管责任，则需要在现有法律法规基础上进行相关法规的大规模补充、完善或变更。

　　目前，还没有明确的法律规范将担保机构定性为非银行金融机构。但是担保机构具有准金融性，如果由银监会承担对其监管责任，需要区别于对其他金融机构的监管。同时，由于银监会风险管理等方面存在优势，其在融资担保监管上将更为擅长，而对工程担保、履约担保等非融资担保业务的监管则需要一定时间的熟悉。

　　保监会 工程担保/履约担保和保险产品十分相似，合同担保在美国本属保监会监管范围；培训成本较低。 需要在法规上补充完善新的监管内容；

　　机构、人员需要有较大规模的扩充；存在一定预算约束；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。

　　建设部 颁布过《住房置业担保管理试行办法》、《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》、《工程担保合同示范文本》等规定，对工程、建筑、房地产相关的担保品种相对熟悉；可以在建筑市场推广工程担保制度 主要关注与工程、建筑、房地产相关的担保业务品种；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要经验积累和深入研究。。

　　劳动部 与中国人民银行等相关部门联合颁布过《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》；下岗失业人员小额信贷担保属于再就业规划和政策的一环。 主要关注下岗失业人员小额信贷担保业务；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。

　　发改委 根据《中华人民共和国行政许可法》，国务院于2004年6月29日颁布国务院第412号令，决定保留和设定500项行政许可，其中第12项就是由国家发展改革委员会来制定“跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批。”1257号文使发改委在法律上确立了作为监管者的地位；发改委中小企业司管理中小企业信用担保机构给这些机构带来了税收优惠和财政补贴两种利益。 需要进一步获取监管资源；主要经验在于中小企业管理，对于这个领域之外的担保业务的监管经验有待积累；有预算约束。

　　对信用担保行业的监管如归口于发改委，那么是由中小企业司还是金融投资司管理，职能如何划分还有待明确。中小企业信用担保只是整个担保业中的一部分，如果归由中小企业司监管则需要将现存的相关法律法规予以大规模的修改、补充、完善，同时也需要将现有的监管框架予以大规模的调整，重新协调各监管主体之间的关系和监管领域。

　　通过比较可以看出，有些部门仅对与其密切相关的担保业务有监管经验，有些部门缺乏必要的监管资源，如果由现有的任何一个部门单独负责整个担保行业的监管职能，所要承担的监管成本将远远高于所获得的监管收益。如果某一部门试图独揽重任，不仅将会造成自身的超负荷、低效率运作局面，而且还将恶化行业监管状况，影响行业的稳定健康发展。

　　现阶段中国担保行业规模较小，在金融体系中的影响还未达到如银行、保险、证券、信托这类行业的水准，如果成立类似银监会、

证监会一类的专门的监管机构，将担保行业视为一个与银行业、保险业、证券业以及信托业同等高度的行业进行监管，也并一定不可以，但是可能需要较长的时间和成本 。此外，考虑到担保业务涉及多个行业，跨越多个部门，其本身性质就决定不能由任何一个单独的机构来承担对整个担保行业的监管职能。上述列举的各监管主体大多仅能在与其有密切联系的担保业务领域执行有效监管，因此，如果由其中的某一个来行使行业监管职能，必然存在所制定的相关政策法规缺少针对性、可操性的可能——如放大倍数限制过严，风险管理制度不切合实际，会计制度不合理等——从而造成不必要的效率损失。

　　而在业务监管领域采用多元化分类监管，其优点在于可充分利用各机构的专业化优势。不同的监管主体进行明确细致地分工，各个部门分别监管某一种担保业务，充分发挥在不同担保业务相关行业中的优势，可以大大提高监管效率，监管也更加具有针对性。但是，考虑到某些创新业务和传统业务分类比较模糊，同时存在多部门监管容易引起监管真空或监管重复，存在“监管套利”机会，所以必须在明确界定监管主体各自监管职能的基础上，协调统一，构建一个更为完善的监管框架。这也是多元化的监管架构所面临的最大挑战。

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