担保行业监管的国际比较及经验启示(2)

　　(二)国际担保监管经验对完善中国担保监管的启示

　　通过对国外担保监管体系的介绍和比较，可以看出不同国家的监管思路。总结这些国家在担保监管领域的经验，对构建中国的担保业监管体系是有益的参考。

　　1、对政策性担保业务和商业性担保业务监管必须清晰划分界限

　　比较研究表明，海外市场对于政策性担保业务和商业性担保业务的界限划分是非常清楚的，监管的思路也不一样。在许多国家，担保机构是不允许同时经营政策性担保业务和商业性担保业务。即使一些国家的商业性担保机构会接受政府委托经营政策性担保业务，但是在具体的业务运作中，商业性担保和政策性担保之间仍然是有防火墙制度。对于政府委托的政策性担保业务，政府是业务的决策人，担保公司只是代表政府提供担保服务，但是由于政策性担保业务带来的赔付则是由政府承担，或者政府定期给公司注入资金补偿公司的损失。对于公司自营的商业性担保业务，公司则需要自行承担业务带来的风险。这两类业务是相互独立的，接受政府委托的担保公司设立两个账户，一个记录政策性担保业务，一个记录商业性担保业务。政府承担政策性担保业务账户的风险和损失，公司自行承担商业性担保业务账户的风险和损失。

　　在监管方式上，对于这两种业务的差别也很大。在对商业性担保业务的监管上，国外普遍的做法是不设置专门的政府对其监管，而是将担保机构视为金融机构，同银行、保险一起纳入金融监管。金融主管部门制定担保行业准入标准，担保机构必须满足最低资本金要求、高级管理人员素质要求等标准才能领取营业执照。在业务经营中对担保机构进行监管，要求担保机构加强在风险识别、风险预警和风险控制的能力、严格担保机构的信息披露机制。相对政府监管，行业自律和市场监管才是担保行业实现有序竞争、规范经营的主要手段。相反，由于政策性担保业务是为了政策目的，由中央或地方财政出资，为了保证担保机构有效贯彻国家的经济政策，以及保证财政资金的合理利用，政府实行以行政监管为主的严格监管：首先在政府监管上，政府通过立法的形式对担保机构的性质，资金来源，业务开展等诸多方面都进行了详细的规定。担保机构依照法律要求开展业务，并接受政府主管部门对其业务经营情况进行监管，以确保担保业务的合法性。其次，由于担保资金来源于

财政部，因此除了担保机构的上级部门监管以外，还要接受财政部的监管，以确保财政资金的有效使用。第三，政府为了保证担保机构业务开展得有效，还会通过比例担保，以及再担保的风险共担手段使得担保机构的相关利益人对政策性担保机构的业务开展进行约束。

　　从中国担保业现状来看，明确区分商业性担保业务和政策性担保业务，并构建不同的监管体系是重要的任务。从风险和盈利的角度来讲，商业性担保机构一般不会经营政策性担保业务的。对有些原来由财政出资设立的担保机构，也要严格区分两类业务的风险，建立严格的防火墙制度。只有在区分清楚政策性担保业务和商业性担保业务及其经营主体，才能有序开展担保监管。

　　在此基础上，政府应该对其实行分类监管。对于政策性担保业务及其经营主体，由于其业务目的是为了社会整体经济效率的提高、其资金来源主要依靠政府财政资金，所以政府应该主导对政策性担保业务及其主体的监管。根据开展政策性担保业务的目的，由相关政府部门进行监督指导。同时，政府财政部门或者是审计部门对政策性担保业务的资金供给、资金效率进行监督管理。对于商业性担保业务及其经营主体，需要抓紧建立目前还处于空白阶段的行业自律和市场监管积极建立统一的监管规则。

　　2、建立完善的担保行业法律体系，依法监管

　　从国外担保监管的特点来看，政府对担保业的监管都是建立在一整套法律基础之上。对于监管主体，例如行业协会的设置、对担保业务的监管都有严格的法律规定。比如在日本信用保证协会和中小企业信用保险金融公库体系中，信用保证协会是基于《信用保证协会法》设立的，中小企业信用保险金融公库是基于《中小企业信用保险金融公库法》设立；美国小企业局是根据《小企业局法》设立的；韩国的信用担保基金是建立在《信用担保基金法》的基础上。其次，在政策性担保业务活动上，担保机构的业务开展也必须遵守政策性担保相关法律对政策性担保业务开展的约束。比如美国的《小企业局法》赋予小企业局专门向中小企业提供服务，并且根据《小企业局法》对服务对象进行了清楚的界定，除此以外，《小企业投资法》、《小企业经济政策法》、以及《精简文件法》等一系列法规对小企业局为中小企业提供担保服务设定了约束。同样，日本、加拿大、韩国等国家也都以法律、法规的形式对各个方面进行规定。第三，在对担保业务监管上，政府主管机构是根据相关法律和章程进行监管。担保机构的业务开展必须符合相关法律以及在法律基础上制定的业务章程。政府主管机构对担保机构业务开展的监管主要集中担保业务的合法性和合规性。在商业性担保监管中，政府对商业性担保的监管也都是通过法律或者是规章的形式，由行业主管部门具体制定和实施。

　　从中国担保立法来看，中国对担保行业监管的法规建设还不健全。现行的担保行业规范基本上是国家各部委出台的部门规章和地方政府根据国家有关经济政策自行制定的地方性法规，这些部门规章立法层次都比较低，约束力不强，难以对担保行业整体所涉及的社会关系进行全面的监管。而且，这些规章是由不同部门根据本部门特点制定的监管章程，不免有相互冲突和监管空白的存在。

　　因此，完善担保业的监管，必须加强担保业的法制建设，建立一套完整的担保业法律、法规体系。目前，中国担保行业涉及面广，业务开展、资金来源都比较复杂，迫切需要一部行业大法，对担保行业监管进行详尽的概括。同时，在担保行业大法的基础上，各个政府监管根据行业大法的监管原则、监管内容的指引，制定各自监管领域的部门监管章程和业务监管办法。在行业大法统一指导下，各部门分别制定和实施监管，一方面可以防止监管领域出现重复监管，监管部门相互推诿的现象，另外一方面可以避免出现监管空白，担保业务无法可依。

　　3、完善市场监管机制，发挥市场监管的作用

　　从国外担保监管的特点来看，对商业性担保的监管主要集中在市场监管。在严格的信息披露机制和信用评级的市场环境下，市场机制自动作用。通过独立的信用评级机构对担保机构的信用评级，以及严格的信息披露机制，投资者以及客户与担保机构之间的信息不对称现象少了，通过投资者和客户与担保企业之间的相互选择，市场机制就能通过优胜劣汰自动调节担保行业。在这样的经济环境下，担保企业自身就有了主动去加强公司治理、控制业务风险等动力。市场监管可以从两个方面推进，一个方面是从投资者的角度，商业性担保机构是私人出资，以盈利为目的，要接受投资者的监管，因此商业性担保机构的管理层是有内生的动力来规范业务开展，控制风险的；另外一个方面是从担保公司的业务伙伴的角度，业务伙伴自然是愿意选择信用良好、实力强大的担保机构。在信息透明、适度竞争的市场环境下，担保机构要想生存下来，就必须控制风险、提高自身的业务能力和盈利能力。推动市场约束的关键，重点在于建立清晰的信息披露规则，建立一个信息透明、适度竞争的市场环境；其次是要完善担保公司的治理机制，健全投资者对担保公司管理层的监督，形成内部良好的风险制衡机制。

　　从市场环境培养的角度来看，一是培养与担保机构存在利益关系的业务伙伴，通过引入比例担保，再担保的风险分散机制，加强业务伙伴对担保机构的选择动力。担保机构在担保业务中采取比例担保意味着担保受益人要与担保机构共担风险。如果发生违约事件同样会给受益人带来损失，因此一方面受益人会主动去管理他的债务，减少担保机构承担的风险，另一方面，受益人也会选择信用度高，有足够资金实力的担保机构。而引入再担保就是为了创造一个利益相关者，再担保机构会对担保机构承担的业务进行再审查，只有在担保业务的风险得到控制才提供再担保服务，这样，担保机构就必须严格控制其经营的业务，否则就不能得到再担保机构的再担保，而担保机构也会由此面临更大的风险。在这种利益关系下，业务伙伴对自身利益的关注自然加强了对担保机构的监管。二是要严格担保机构的信息披露。制定严格的信息披露机制，要求担保机构定期公布其经营业绩和财务信息，减少担保机构的业务伙伴以及投资者对担保机构的信息不对称现象。只有在信息透明的市场环境下，担保机构的风险控制能力、盈利能力、信用状况才能被投资者、业务伙伴知晓，才能准确进行筛选。第三，要引入信用评级和外部审计制度。如果建立信用评级制度，信用评级公司就会对担保机构的总体信用状况以及业务开展的风险进行客观的评价，最后的评级结果能为投资者以及其他利益相关者提供参考信息。这种专业的信用评级和外部审计能进一步促进了担保行业的信息透明。对于银行等受益人来说，选择资信等级高的担保机构能更好控制业务经营中承担的风险，而信用评级则是银行评价担保机构资信的主要来源。在信用评级中获得高信用等级的担保机构就更受客户的认同，也能相应带来更多的业务和受益，而在信用评级中获得低信用评级的担保机构则不能顺利获得担保业务，或者需要降低保费或者提高担保比例等其他提高业务经营成本方式。在这样的经济环境下，担保机构就必须为了生存严格控制业务经营风险。否则就可能在市场竞争中被淘汰。与信用评级一样，外部审计也是提高行业透明度的一种方式。外部审计公开公正地对担保机构的经营状况进行审计，能保证担保机构披露的信息真实无误。

　　4、建立行业协会，促进行业自律

　　在担保业比较发达的国家大都成立了担保行业协会，比如日本的全国信用保证协会联合会、美国的担保行业协会、加拿大保证担保行业协会等等。日本的全国信用保证协会联合会由日本52家信用保证协会于1955年共同出资组建，在协调各地区信用保证协会相互之间、地区信用保证协会与中央政府、地区信用保证协会与中小企业信用保险公库之间的关系，以及指导和监督各地区信用保证协会信用保证业务的运作等方面发挥着非常重要的作用。美国担保行业协会，每年定期公布有多少担保公司经营哪种担保业务、平均取费标准是多少，在此基础上结合行业发展周期提供定期的行业风险指引，预测未来1-2年的行业趋势预测、担保费定价趋势，并在政府授权下，监管担保企业的业务行为等等。加拿大保证担保协会，成立于1992年6月，由加拿大主要的保证担保公司、保险经纪人社团以及法律和其它行业相关机构组成，协会制定行业参考费率，监督担保企业的业务行为，协会向建筑行业和相关商业组织机构普及保证担保概念和程序，宣传保证担保的产品及其功能，发挥“加拿大保证担保之声”的作用。除了这三个协会以外，其他国家也成立了担保行业协会，比如澳大利亚、韩国等，这些国家的担保行业协会也发挥着相似的功能。

　　从国外经验来看，担保行业协会的设立能对担保行业发展起重要的作用。行业协会在指导行业业务开展，规范行业业务开展，监督管理担保公司业务行为，制定行业统一标准，促进担保行业自律有着重要的意义。

　　在中国担保行业快速发展的今天，也迫切需要该设立担保行业协会，通过担保行业协会加强担保企业与政府监管部门的沟通。同时，担保行业协会还可以从专业化的角度，协助政府监管部门制定担保行业法律，完善担保立法，另外，通过担保行业协会的自律监管，弥补政府监管的空白，促进担保行业健康发展。

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