担保行业监管的国际比较及经验启示

　　三、担保行业监管的国际比较及经验启示

　　摘要

　　经过百余年的发展历程，现在全球100多个国家建立了政策性担保体系，作为政府弥补市场缺陷、调节资源分配、维护社会公正、推动经济发展和促进对外贸易发展的工具之一，同时商业性担保机构也在市场中找到了适合自身发展的领域，展现出强大的发展活力，逐渐成为现代担保业务发展的核心力量。在各国政策性担保体系不断健全和商业性担保业务不断丰富的同时，各国也建立了完善的担保监管体系。本部分通过对国外担保监管现状的介绍探讨对中国的担保行业监管体系的建立和完善的经验启示。

　　(一)各国担保监管体系比较

　　目前，全球担保业务发展程度并不对称。从政策性担保来看，虽然全球有100多个国家建立了政策性担保体系，但是很多都只是小规模、不稳定的担保体系。相比较而言，日本、中国台湾省、韩国、美国、英国等部分国家的政策性担保体系比较健全，体系内的担保机构多体现出准政府部门的特性，直接受财政部等相关政府机构审查监督，并对其负直接责任。从商业性担保来看，商业性担保业务则主要集中在美国和欧洲，在立法完善的环境下主要依靠信息披露、各业务参与人相互制约等市场约束机制实现对其监管。

　　1、美国担保业监管美国担保业最为健全活跃：一方面其政策性担保业务涉及领域广泛，涵盖中小企业融资担保、进出口信用担保、个人

　　1) 政策性担保业务的监管安排

　　美国最具特色的政策性担保业务主要包括中小企业融资担保和住房金融担保两类。比较这两类业务，我们发现其相同之处为以下几点：

　　首先，从事这两类业务的相关担保机构均是通过相关法律法规来确定其各自的业务范围、运作模式、管理规范和信息披露等监督管理内容的。

　　具体而言，在中小企业融资担保监管安排中，其相关规定来源于1953年出台的《中小企业法》。该法令在设立并承认小企业管理局是从事中小企业融资担保的专业机构同时，规定其运营模式。此外，还出台了《小企业投资法》、《小企业经济政策法》、以及《精简文件法》等一系列法规，对小企业管理局为中小企业提供服务设定了约束，明确了其业务范围。同时，为了保证小企业管理局的活动与上述相关法律要求一致，基于小企业管理局所具有的直属联邦政府机构属性，检察长办公室有权获得并审查小企业管理局的业务档案、账务、报告、审计资料以及其他资料，并向公众和国会每半年报告一次，报告内容包括过去6个月内小企业管理局所有的重要活动；美联邦政府责任署有权监管小企业管理局的业务活动，资金支出等。上述规定及监管机制保证了其信息披露的执行和效力的发挥。

　　在住房金融担保监管安排中，《全国住房法案》、《住宅和城市开发法案》等相关法令规定了从事住房金融担保专业机构，如联邦住宅管理局(FHA)、退伍军人管理局(VA)、农村住房管理局(RHS)、吉尼.美( Ginnie Mae)以及凡尼.美(Fannie Mae)、弗莱蒂.迈克( Freddie Mac)的监管主体；并规定了其服务对象、运营规范等内容。同时，由于其具有政府或准政府机构性质，还需受到其上级部门、国会监管机构以及立法所规定的专职监管部门的监督审查。其次，这类担保机构均具有政府或准政府机构性质，其提供的担保业务都享有政府的直接或间接支持。其中，小企业管理局作为直属联邦政府的政府机构，除了受相关法规规范外，还受到国会监管机构和政府检察长办公室的监督管理；FHA、VA、RHD等都是联邦政府机构，都有上级主管部门，同时由于其直接对国会负责，必然受到国会监管机构审核；对于Fannie Mae、Freddie Mac而言，由于是国会分别成立的两家上市公司，具有政府隐性担保，因此对其监管具有层次性：首先，它们作为联邦政府为促进住房业发展设立的，并且在发生财务危机时具有向财政申请财政资金援助权力的公司，它们的经营活动要接受住宅和城市开发部(HUD)的监管，这是国会授权HUD的权利。同时作为按市场经济原则运行的公司，它们也需要像商业性担保一样接受市场监管。

　　2)商业性担保业务的监管安排

　　美国是世界上商业性担保业务最活跃的市场。在美国从事担保业务的公司主要是保险公司和专业的担保公司，银行是不允许经营担保业务的。其中，保证担保是保险公司的一个重要业务之一，很多大型的保险公司都设有保证担保部门，提供雇员诚信担保、履约担保等；而专门从事保证担保的专业担保公司，则以经营建筑合同担保、雇员诚信担保等为主。

　　美国联邦政府并没有设置专门针对商业性担保业务进行监管的部门，这一方面是考虑到很多担保业务由保险公司提供，保险监管框架已对其发挥了主要作用；另一方面，经营担保业务的担保公司要在州保险主管部门注册，准入时已经接受了州保险监管部门的严格审核，同时在经营期间仍要接受州保险主管部门的监管。此外，联邦政府相关部门对涉及政府利益的商业性担保业务有一定的资格标准，具体表现在公务员诚信担保、市政债券发行担保、工程建设合同担保等。每年，美国财政部金融管理服务局(Financial Management Service)都会根据“部门参考570”(Department Circular 570) 公布一批可以向联邦政府提供担保服务的担保公司、保险公司以及再保险公司以及它们的业务规模。每一家合格公司提供的担保业务规模如果超过财政部公布的业务规模上限，超过部分必须由合格的再保险公司提供再保险。除了财政部以外，还有美国总务管理局公共建设服务处(GSA's Public Buildings Service)、美国交通部(department of transportation)等相关部门提供相关担保业务的担保/保险公司有监管的权力。

　　除上述行政监管之外，市场监管和由担保行业协会主导的行业自律在担保行业的监管过程中也发挥了不可替代的作用。首先，市场自由选择迫使担保公司自我约束。担保公司都是商业化运作，要追求利润最大化首先要赢得客户。在美国这种信息透明，还有专业机构信用评级的市场环境下，担保公司本身就有改善经营、提高公司业务能力、风险控制能力、公司治理能力来争取客户的动力。其次，遵循行业协会制定的行业标准能为担保公司长远健康经营营造一个有序竞争的市场环境。美国从事担保业务的公司很多，竞争很激烈，为了营造一个有序竞争的市场环境，为担保企业提供一个长远健康的经营环境，美国一些州设立了州担保行业协会，还有全国的担保行业协会——美国担保行业协会(SAA)。这些地区和全国行业协会都对担保公司的业务经营具有监管和规范指导的作用。

　　2、英国担保行业监管

　　英国的政策性担保业务和商业性担保业务都比较齐全。由于两者性质不同，政府对政策性担保监管和商业性担保监管的思路有明显区别，体现出泾渭分明的监管特征。

　　1)政策性担保监管安排

　　英国政府通过政策性担保业务扶持的领域也很广泛，包括中小企业融资、出口贸易、海外工程等。在每一个政府性担保业务上，英国政府都有一个主管的政府部门提供相关的担保服务。具体而言，英国贸工部制定中小企业融资担保计划；英国出口信用担保局提供出口信贷担保、海外投资项目担保等等。这些政府部门都隶属贸工部，接受贸工部管理以及财政部监管。

　　1981年，英国工贸部与20家银行和金融放款机构合作，实施“小企业贷款担保计划”，向因资信不足而不能按例行标准获得银行和其他金融机构商业贷款的小企业提供贷款担保。参与计划的金融机构对小额贷款担保无需向工贸部申请，自行批准担保申请。当发生代为偿还时，工贸部代为偿还贷款总额的70%~85%，剩余部分由发放贷款的金融机构自行承担。对中小企业贷款担保的监管仍然是由工贸部承担，通过“小企业贷款担保计划”规定了中小企业融资担保的服务对象，同时也对参与合作的金融机构的担保业务进行监管。

　　英国出口信用担保局作为政府贸工部直接管辖的政府机构，提供出口付款担保、出口信贷担保等担保业务。一方面，出口信用担保局主要是在本国出口商无处投保的情况下向出口商提供出口付款担保；另外一方面，信用担保局还对英国银行向出口商或者国外买主发放的信贷提供担保。在对出口担保局的监管上，一方面，出口担保局隶属与贸工部，要接受贸工部的管理，同时接受财政部的监管，在发生亏损的时候由财政拨款；另外一方面，出口担保局在业务开展中遵循商业性担保业务的原则，基本保持收支平衡。

　　2)商业性担保监管安排

　　英国的商业性担保业务品种繁多，具体包括关税担保、维修服务担保、建筑合同履约担保、供货合同担保、付款合同担保、雇员忠诚担保等。在英国，经营担保业务的机构很多，主要分为两类，一类是专门经营担保业务的担保机构和保险公司，比如英国通用保证担保公司；另外一类就是商业银行。在英国，商业性担保业务，比如付款合同担保、雇员诚信担保几乎都是由银行提供的。由于银行的渠道广，银行经营的担保业务占整个保证担保市场的90%。另外，英国还有很多互保协会，比如英国船东互保协会。

　　在商业性担保业务监管上，英国将商业性担保业务连同经营主体商业银行、保险公司和互保协会统一纳入金融监管部门金融服务局(Financial Service Authority)的监管范围。金融服务局是英国专门对金融机构进行统一监管的部门，其监管对象包括银行、保险、投资银行、互保协会(是金融服务局在保险行业中监管的一个对象)等，并遵循风险为基础的监管原则。金融服务局并没有针对担保业务的监管，而是集中在对其经营主体银行和保险公司以及互保协会的监管。

　　除金融服务局将商业性担保业务的监管统一纳入对金融机构的监管体系之外，银行、保险公司以及互保协会的行业自律以及市场监管在规范担保行业业务上起了最主要的作用。一方面，银行、保险公司要严格遵守金融服务局制定的信息披露标准，定期公布公司的经营业绩、财务信息，这使得投资者、客户清楚了解公司的经营状况，并接受外部审计。另外一方面，专业的信用评级机构，比如标准普尔、穆迪，会随时跟踪银行、保险的业务开展，并调整信用级别。另外，英国从事担保业务的保险公司、银行、担保公司、互保协会可以参加国际担保协会，比如泛美担保协会、欧洲担保行业协会等，在担保协会的业务指导下进行业务经营。

　　3、日、韩担保行业的监管

　　日韩担保体系主要以中小企业信用担保体系为核心，反映其以政策性担保业务为主流的担保行业格局。在这种格局下，对担保行业的监管成为担保体系构成的一部分，在相关立法下得以实现。考虑到近些年来韩国担保体系的运作较日本有更为突出的表现，此处我们仅对韩国担保体系及监管机制进行初步研究。

　　韩国中小企业担保体系主要由韩国信贷担保基金、韩国科技信贷担保基金、韩国信贷担保基金联合会构成。除了这三个主要部分外，韩国还有大小16家由地方政府和金融机构出资设立的地方性信贷担保基金，主要对当地规模小的企业提供融资，弥补韩国信贷担保基金不能涉及的空缺。通过这三个机构以及十六个地方性信贷担保基金，韩国建立了一个全国性的担保体系，主要是为中小企业提供担保，担保业务范围涉及银行信贷担保、商业汇票担保、租赁担保、债券发行担保、税收担保等十多个种类。

　　韩国对中小企业融资担保的监管以行政监管为主。首先三个体系都是根据不同法律设立的，《韩国信贷担保基金法》、《韩国科技信贷担保基金法案》、《韩国地方信贷担保基金法》对各个体系的职能，规则都进行了约束。三个担保体系必须接受韩国财政经济部的监管、韩国国会的审查、韩国监查院的审计以及参照韩国中小企业工商管理局的政策和意见经营。韩国经济财政部对中小企业担保进行日常监管，监管内容涉及财务计划、资本金、放大乘数、代偿率、回收率等指标。而计划预算部门在韩国中小企业局的政策和建议指导下对三个担保体系进行财政预算计划、财政拨款，并通过韩国审查院对三个担保体系进行年度审计。除此以外，韩国中小企业担保体系还实行风险分担的机制，地方信贷担保基金在对中小企业提供担保时实行部分担保，如果发生代位偿付，地方信贷担保基金只承担损失的85%，剩余部分由发放贷款的金融机构自行承担。地方信贷担保基金在提供担保同时也会向信贷担保基金联合会申请再担保。发生代为偿还损失时，信贷担保基金联合会将代为承担其中的50%~60%。

　　4、各国担保行业监管状况小结

　　从各国担保行业监管现状来看，由于政策性担保业务和商业性担保业务性质不同，各国政府监管的思路也截然不同。

　　从政策性担保业务来看，主要包括中小企业融资担保、出口信贷担保、个人住房贷款担保等。各国对政策性担保机构的设立和监管的思路并不一致，大体可以分为两类，一类是以美国、英国、加拿大为首的西方模式；另外一类是以日本、韩国为首的，包括中国台湾的东亚模式。以美国为首的西方模式是设立专门的政府部门经营担保业务，实行的是单层结构，只在中央一级设立一个政府或准政府部门，针对某些特定的对象提供单一的担保产品；以日本为首的东亚模式则是由政府主导设立一个非盈利性组织，实行的是多元双层机构，即设立多个经营主体，具有担保&再担保双层安排。由于两种模式结构的不同，各自的监管安排也是有一定差别。从共性来看，一方面，两种担保模式的主要资金来源都是财政部，因此财政部以及监管财政资金运用的审计部门都对担保机构有监管的权利，以确保财政资金的有效利用；另外一方面，担保业务涉及的领域的主管部门，比如日本的通产省，英国的工贸部等也对相关担保业务具有监管的权利。从差异来看，东亚模式的担保机构往往是非营利性民间组织，没有政府上级部门的监管，但是由于地方政府财政出资，地方政府对地区一级担保机构的业务活动也具有监管的权利;而西方模式担保机构是中央一级的政府机构要接受上级行政部门的管理，比如英国出口信用担保局要接受工贸部的监管，美国小企业管理局要接受美联邦政府责任署的监管，FHA、Freddie Mac、Ginnie Mae等要接受HUD的监管，但是不受地方政府的管治。同时，西方模式中，担保机构具有对担保业务活动开展的监管权利，包括对金融机构以及中小企业，能对其违规行为进行处罚；而东亚模式中，担保机构只能通过担保合同约束金融机构和中小企业的活动，并不能对其进行监管检查，或者是处罚。另外，政策性担保监管中另一个共性就是各国都通过政策性担保机构立法的形式对担保机构的业务范围进行了详尽的规定，是上级监管部门的监管依据。

　　从商业性担保业务来看，欧洲和北美洲是商业性担保业务最活跃的地区。但是从担保业务的经营主体来看，欧洲允许商业银行提供担保业务，商业银行是主要的经营主体，保险公司、专业担保机构的业务比率相对很小；但是在美国、加拿大，银行是不允许经营担保业务，担保业务的经营主体是保险公司和专业性担保公司。虽然两个区域的担保业务经营主体不一致，但是对担保业务监管的思路是一致的。美国、英国、加拿大等都是将担保业务视为一般金融业务，没有专门的担保业务监管部门，而是由金融监管部门统一对其经营主体进行监管。在英国，银行经营担保业务主要是由金融服务局下的银行监管部门监管，而少数由保险公司和担保机构经营的担保业务则是由金融服务局下的保险监管部门统一监管。在美国，保险公司、担保公司、再担保/再保险公司都必须在州保险主管部门注册，并接受保险主管部门的监管；对于承担联邦政府业务的保险公司和担保公司同时还要接受联邦政府财政部下金融管理服务局的统一监管，符合财政部“部门参考570”标准的担保公司、保险公司、再担保/再保险公司才能向政府部门提供担保服务。加拿大的担保业务监管也是纳入加拿大金融机构监管办公室(Office of Superintendent of Financial Institutions)保险监管部门的监管之下。政府对经营担保业务的金融机构的监管内容主要是严格把关担保机构的准入以及监督担保机构的业务经营和风险控制以及担保机构的信息披露机制。政府监管之外，市场监管和行业自律是规范担保业务的主要动力。各国政府对担保机构严格的信息披露的要求使得担保市场信息不对称现象减少，在专业评级机构，比如白斯特(A. M. Best)的信用评级下，市场监管使得担保机构自我约束。同时，担保行业协会，如SAA, 泛美担保行业协会、加拿大担保行业协会等也对各国的担保行业业务规范也起到关键的自律监管作用。