中国担保业监管框架的现状分析(2)

　　(二)对中国担保业监管问题的原因分析

　　考察中国担保行业历程，我们可以看到该行业是由多个政府部门共同推动发展的。但考虑到其在中国仍属新兴行业，无论是理论研究还是实践操作都处于摸索探讨的阶段；因此，在行业发展初期，各相关部门及社会各界对担保行业的定位和认识难免存在着些许差异。主要体现为过于强调中小企业信用担保的作用、没有明确区分政策性和商业性担保业务，对担保机构监管关注不够同时对担保业务监管细化程度不足等方面。这些认识上的差异，正是行业监管问题的根源，而澄清这些差异将无疑对加深理解，从而完善监管框架大有裨益。

　　1、过于强调中小企业信用担保的作用，对其他担保业务重视不足

　　中国早期的担保公司成立的初衷是为了服务于科技成果转化为生产力的项目。1997年以后经济改革带了对中小企业融资担保的需求，促使中小企业信用担保迅速发展，从客观上使人们开始熟悉担保和担保业。但是，由于社会各界对担保的定位从开始时即有偏差，加上中小企业信用担保始终维持着业内主业的绝对地位，使得在中国存在着将中小企业信用担保等同于整个担保行业的认识倾向，认为担保行业的任务就是为中小企业提供融资担保，扶持中小企业的发展。这不仅限制了担保行业自身的发展空间，在一定程度上也制约了扶持中小企业方法的拓展。事实上，经过近几年的发展，中国担保业务的形式已经拓展到融资担保、合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等各个领域。即便在融资担保内，中小企业融资担保也只是一个品种(见图

　　1)。目前，非融资性担保在中国的发展十分迅速，担保的内涵进一步扩大。可见，中小企业信用担保只是担保机构所开展的业务中的一个类别，将其简单地视作担保行业的全部有欠妥当。

　　图1　担保业务关系示意图

　　将中小企业信用担保等同于整个担保行业，首先不利于担保行业的监管。明确监管对象，根据监管对象的特性构建监管制度是实施有效监管的基础。监管对象定位模糊，必然导致对其特性把握程度不足，在进行行业监管时将难以做到有的放矢进而实现有效监管。中小企业信用担保作为典型的政策性担保业务，与近几年大量涌现的商业性担保业务产品存在运作模式、经营目的等多方面的不同，对两者的监管思路也必然有所差异。如果仅将监管着眼于中小企业信用担保，必将有碍于对其他担保业务监管有效性的实现。所以，在构建监管框架时，要着眼于担保行业的发展全局，要建立一个具有前瞻性的监管框架，而不是只建立一个中小企业信用担保的监管框架。

　　同时，对于中小企业的扶持除了中小企业信用担保以外，还有很多其他的援助方式，如税收优惠、财政补贴、风险投资、开辟直接融资渠道等。中小企业信用担保作为其中一个重要组成部分，其作用当然是有效的，同时也是有限的(见表6)。即使是在中小企业信用担保体系建设比较成熟的国家，信用担保也只是中小企业融资服务体系中的一种服务工具、一种支持手段。实际上，不同种类、不同性质的企业，以及处在不同发展阶段、不同规模的企业，其所需的融资方式是不同的。此外，信用担保对社会经济体制、法律制度和信用环境有着较高的依存度，受到多方面因素的制约。作为一种风险较高的信用中介业务，盲目夸大其扶持中小企业的作用和信用放大功能，而疏于监管和风险控制，会导致中小企业融资过程中的风险与管理成本由银行转嫁给政府和担保机构，实际上反而不利于担保行业的持续健康发展。

　　表6

　　世界主要国家和地区担保贷款占贷款余额的比例

　　国家和地区 担保机构或计划 担保贷款的比例

　　美国 小企业信贷保证计划 5%(规模为110亿-130亿美元)

　　日本 中小企业担保协会 7.5%-8%

　　欧盟国家 担保基金或计划 3%(平均水平)

　　中国台湾省 中小企业信用担保基金 7%

　　2、没有明确区分政策性担保业务和商业性担保业务

　　从理论上讲，担保从业务性质上划分，大体上可以分为政策性担保业务和商业性担保业务两大类。二者是相互对称且高度地平行并列的，是一个完整的担保体系中不可或缺的两翼。可是，现在对于政策性担保业务和商业性担保业务的区分和政策性担保业务的界定在认识上存在着偏差，如果不加以澄清，将不利于制定完善有效的担保业监管体系。

　　中国担保业起步较晚，发展的路径不是由市场开始推动，而是在政府部门的推动下发展起来的。中国早期的大部分担保机构都是为了实现政策性目的由政府出资设立。到了20世纪90年代末，随着市场经济的发展对担保需求的增加，商业性担保业务的机会开始被人所发现，才有非政府资金进入担保市场，此后，一大批的担保机构开始设立。出于这样的背景，人们习惯于把担保机构划分为政策性和商业性两种，即认为只要是政府出资的并且业务是体现政府政策意图的担保机构就是政策性担保机构，其他的就是商业性的担保机构。但是现在看来，这样的分类是一种误解。

　　政策性担保和商业性担保不能按照机构性质划分，也不能以是否享受政府优惠政策为标准，只能从业务角度上来划分。担保机构不存在政策性与商业性之分，随着担保行业的发展演变，其从事的业务不再泾渭分明。很多担保机构，虽然是政府注资成立的，但是随着业务的发展，开始不断的涉足商业性担保业务，我们不能说它们是政策性担保机构。又如，政府为了节约财政资金而达到其政策意图，可以委托非政府出资的担保机构做政策性业务，这些接受委托的担保机构同样不是纯粹商业性的。因此，政策性担保业务的界定，必须同时满足以下三个标准：① 由政府财政出资，并且有持续的出资安排。由于政策性担保的经营目的是弥补市场机制运行缺陷，配合政府意图发挥其经济杠杆属性，提高社会总效益。因而决定了其出资者不可能是追求经营利润的资本拥有者，而只能是政府作为政策性担保的出资人。另外，政府出资开展政策性担保业务后，必须有持续出资的制度安排，否则政策性担保业务很难保证持续经营。因为政策性担保业务通常涉及高风险领域，对于从事政策性担保业务机构而言其所面临的收益和风险是不对称的。为了保证这类机构所提供的政策性担保服务运作链条的良性循环，必须形成相对稳定的、经常性的担保资金补偿机制。② 业务体现政府意图。政策性担保是政府的政策工具，体现政府的宏观经济政策，为政府政策意图的实现服务，坚决贯彻执行政府的指示。例如，中小企业信用担保作为政策性担保业务的一种就是为了实现国家扶持中小企业发展的政策意图而发起和运作的。但是，政策性担保业务在运作过程中可以而且应该采用市场化的方式，以最大效率的使用担保资源，使其发挥最大的作用。例如，现在的世界银行的担保基金项目、上海市政府的担保基金项目虽然都是政策性项目，却都采用了市场化的运行方式，收到了良好的经济效益。③ 风险化解机制是政府承担最后风险。政策性担保业务与商业性担保业务是不同的：商业性担保业务是自负盈亏的市场化经营方式，其风险完全可以由自己承担；而政策性担保业务不同，其巨大的风险如果由担保机构自己承担不仅不现实，而且会将风险转嫁到社会的各个部门，造成严重的后果。所以，政策性担保业务的风险化解必须由政府来完成，以支持政策性担保的稳健运作和良性经营。

　　为了实现社会公平合理和持续协调进步的社会性目标，政策性担保业务强调贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具，并以此作为其业务宗旨。当然，非盈利性并不意味着不讲财务效益，而是在“政策性”框架内的非主动竞争性的自然盈利，同样也需要讲求财务的可持续性。否则，政策性担保体系就难以长久维系。与之相反，在经济有效性目标驱使下，商业性担保业务在资源配置中往往呈现出趋利性强的特点，按照市场法则和比较收益原则，其业务宗旨必然也必须着眼于经营活动和业务能盈利。所以，对于政策性担保业务和商业性担保业务，监管的方式应该有所不同。政策性担保面临的风险属于政策性风险，所以对政策性担保业务应以合规监管为主，即监管的重点是担保业务的合规性，有无违规操作等。具体来说，包括担保机构资金的运用、运作程序的规范性等等。而商业性担保业务通常是独立、社会化出资、商业化运作、以盈利为目的，包括除贷款担保以外的工程履约担保、合同担保、债券担保、诉讼保全担保等其他担保业务。所以对商业性担保业务的监管目的是弥补市场的不完善，保护公众利益、控制风险、维护系统的稳定。

　　因此，无论是从国际经验还是理论逻辑来看，对商业性担保业务应采取“市场监管+行业自律”的方式，用市场手段解决市场问题，既可以最大效率的发挥监管职能，又可以避免政府的过多干预。但是，政府部门在商业性担保业务的监管中也要积极发挥作用，例如：设定进入门槛，保证资本金的规模；监管资本金的运作，保证风险准备金的安全性和流动性(通常是规定投资组合的合理比例)；控制担保放大倍数，保证清偿能力；担保机构的信息披露制度和定期评级等等。

　　3、对担保业务的监管缺乏细化，对担保机构监管关注不够，从而影响担保监管效力

　　从理论上来说，担保行业有广义与狭义之分。广义的担保行业指所有的机构(不仅仅是担保机构)所开展的担保业务所形成的行业。这除了专业性信用担保机构所开展的担保业务外，还包括企业、金融机构和个人之间，甚至是政府之间发生的担保行为，例如有些

商业银行就对个人和企业提供某些类型的担保。而狭义的担保行业仅指由专业性信用担保机构及其所从事的业务所形成的一个行业。

　　这里所说的担保行业监管指的是对狭义担保行业的监管，即对专业性信用担保机构及其所从事的业务的监管，而不涉及其他的担保行为。一个完整的监管框架应该既包括对于担保业务的监管，也包括对于担保机构的监管。但是，中国现行担保行业的监管架构并没有明确对上述两方面监管的原则和措施，使得业务监管相对分散、机构监管力量不足。

　　1)担保业务监管细化程度不够

　　担保是伴随商品交换及商业信用的发展而产生的，随着社会对信用需求的不断增加。由于中国担保行业发展时间较短，经济环境、制度因素等外部条件与国外的情况不具有可比性。针对中国国情，要进行担保业务监管，特别是要在政府引导下建立一个建全的担保体系并保证其有效运行，需要一定量的监管框架设计和细

化工作，业务品种、管理方式、责任、风险都要根据不同业务的风险收益状况进行细分。严格来说，不同的业务类型应有不同信息披露和风险控制标准，不同类别应有不同的准入原则、按不同的标准提取风险准备金、有不同的追偿成本，不能仅仅简单照搬金融企业的标准。基于这一原因，不同的担保业务需要不同的进入门槛、风险控制手段和信息披露制度，比如金融的信用增级担保，

证券监管机构表示，今后从事金融增级业务的担保公司注册资本不应少于30亿元人民币，否则起不到金融增级作用，也无法覆盖其中的风险；而工程履约担保有及时止损和分阶段担保的机制，所以资本金几个亿的担保公司可以为几十个亿的工程做担保。因此，针对不同的担保业务采用不同的规范标准和监管措施就显得非常必要。

　　2)担保机构监管关注不够

　　业务监管仅能对专业性担保机构所提供的某项业务进行风险控制和防范，但在如何控制和防范一个专业性担保机构所面临的整体风险方面却略显乏力。因此，有必要建立一个统一的平台进行担保机构监管，从机构整体角度对其实施风险监控，有效维护行业体系稳定。

　　担保机构监管主要包括行业准入监管、资本金运作监督、信息披露制度和信用评级制度等等针对所有担保机构的较为宏观方面的监管规则。另外，担保行业的政府主管部门同时也是担保行业协会的主管部门，负责行业协会的审批，指导行业协会的行业自律工作。

　　担保机构监管是担保业监管框架内必不可少的一项重要环节。其他各个政府部门对于具体担保业务的监管都应该包括在担保行业主管部门所建立的统一监管规则之下，同时，统一的监管规则协调各个政府部门的分类监管，可以有效的避免监管空白、重复监管和监管冲突的现象的发生，提高监管效率，这对于中国担保行业的监管框架的建立具有重要的意义。

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