中国担保业监管框架的现状分析

　　二、中国担保业监管框架的现状分析

　　摘要

　　本部分主要考察了中国担保业监管的现状，对中国担保行业的监管框架进行评估和诊断，认为多头管理，缺乏清晰的游戏规则、微观运行基础得不到有力保障是中国担保业监管存在的主要问题，具体体现为监管主体不明确、监管内容不完善、监管的可操作性仍需进一步增强等方面。同时，通过分析可以看出，混淆了担保业与中小企业信用担保的关系、政策性与商业性担保的关系、担保业务监管和机构监管的关系，对担保的监管落后于业务的创新与发展是造成中国担保业监管落后的主要原因。澄清这些问题有助于改进对担保行业监管的认识中，对于监管框架的设计有重要的意义。

　　(一)中国担保业监管的现状

　　由于担保行业在中国发展的历史较短，加之中国特殊的经济环境决定了中国担保行业的发展不能完全照搬国际经验，所以中国担保行业的操作运营和监管一直处于摸索阶段。虽然担保行业因满足政府政策意图而产生，但由于上述原因，国家并没有对行业进行整体的立法和规范。而随着担保行业的日益发展，这种状况必然会使该行面临发展瓶颈。行业发展瓶颈的出现从一个侧面反映，担保行业监管有效性的不足主要体现在监管主体需要进一步明确、监管内容尚需完善、监管规则的可操作性需要加强等方面。

　　1、监管主体须进一步明确

　　行业自身定位不清是中国担保行业出现发展瓶颈的根本原因之一。担保作为一种金融功能，介于银行和企业、企业和企业交易之间，在业务性质上属于一种特殊的信用中介服务，具有金融性和中介性两种属性。由于其涉及领域的广泛性、业务品种多样性和异质性，使得中国现有的法律还难以对担保行业做出清晰的定位，政府也难以对担保形成准确、完整的认识，进而不可避免的造成对担保行业监管缺少针对性。

　　此外，出于自身生存发展的需要，许多担保机构在开展融资贷款担保业务的同时，开始探索开发各种形式的、适应市场需求的商业化担保品种。这些创新担保品种覆盖了房地产、司法、贸易、银行等众多领域，必然涉及到多个政府管理部门。虽然这些部门处于自身的管理职能，分别制定了一些部门规章来对担保业务进行规范(见表3)，但是，由于缺乏统一、协调的监管配合，监管主体不明确的问题仍然存在。

　　表3各部门有关担保行业的规章文件及主要内容

　　部门 规范性文件 主要内容

　　原国家经贸委 1999年6月，《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 鼓励、扶持信用担保行业，土地使用权、经营性及非经营性国有不动产均可作为出资，担保种类主要是银行贷款担保；不涉及监管。 2001年2月，《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》 中国人民银行 1999年11月，《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》 以行业扶持为主，基本不涉及监管和业务品种。

　　国家税务总局 2001年4月，《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》 财政部 2001年3月，《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》 关注风险控制和损失补偿，但仅限于政府出资的担保机构；业务品种限于中小企业融资(包括贷款、票据贴现、融资租赁)担保。 2003年7月，《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》 2005年11月，《担保企业会计核算办法》 一定程度上体现了担保企业自身运营特点，有利于对担保机构的经营管理活动进行完整、连续、综合的核算和监督，和对其财务信息进行衡量、加工和传送。建设部 2000年5月，《住房置业担保管理试行办法》 推动在建筑市场引入工程担保制度，关注的是工程、建筑、房地产相关的担保品种，其他品种不涉及；也不涉及监管。 2004年8月，《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》 2005年5月，《工程担保合同示范文本》

　　人民银行、财政部、经贸委、劳动和社会保障部 2003年11月，《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》 下岗失业人员小额担保贷款的担保基金属于财政专项资金，资金来源和业务范围有严格限定。

　　发改委 2005年7月，《关于跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》(1257号文) 重在大规模信用担保机构的监管，主要是市场准入审批，业务品种包括信用担保、融资担保、履约担保和再担保。

　　客观上讲，上述规章制度对规范各种类型专业担保机构及相关担保业务起到了积极作用。但是，考虑到各部门的政策都是部门规章或者规范性文件，立法层次较低，其法律效力和权威性尚显不足。同时，由于担保机构类型的多样性以及业务范围的广泛性，在缺乏统一有效的行业规范管理制度和政府主管部门的情况下，担保行业一直处于相对无序发展的局面，具体体现为：担保行业的准入门槛过低，许多代偿能力欠缺的机构涌入行业，加上人才短缺，一些机构面临较大的经营风险。同时，鉴于其积累声誉的时间较短，取得银行等债权人的认同存在较大困难，这不仅使得难以开展担保业务，也不利于风险的防范和控制。

　　从表2中可以看到，涉及担保机构监管的政府部门主要是财政部和国家发改委(包括原国家经贸委)。但财金〔2001〕77号文的相关规定已明确表明财政部管理的对象仅是含有政府(财政)出资的担保机构。可以认为，财政部是以出资人的身份履行对其出资的担保机构进行监督管理的职责，对于非财政出资的担保机构是否具有风险监管的权义则并没有给与明确规定。而发改委颁布的1257号文，定义其监管对象是跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构，如果发改委在1257号文的基础上成为整个担保行业的监管者，很多问题容易引发争议(见表4)。

　　表4

　　发改委1257号文存在的问题与引发的争议

　　由于1257号文本身在特定问题上并不明确可能引发的问题 未跨省区，或注册资本在一亿以下的中小企业信用担保机构的监管问题 跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构中，那些已经注册、暂不变更的中小企业信用担保机构的监管问题 主业是其他担保业务，兼做中小企业担保项目的担保机构的监管问题 该文只涉及担保机构的准入审批，对于日常监管的执行没有明确的规定部委之间的争议 发改委监管资源有待补充，主要经验在中小企业管理，有预算约束 如果财政出资的担保机构都归发改委审批、监管，但贴息、赔付、支持还需要依靠财政出资，需要两个机构之间加强协调 鉴于房地产开发和施工企业一直由建设部管理，虽然对个人住房置业贷款担保的管理没有争议，但市场上竞争性项目的工程履约担保管理权在建设部和发改委之间的职权划分需要进一步明确

　　部委内的争议 涉及公共投资部分的工程履约担保，包括公益性投资和发改委引导的城市基础设施建设，投资周期长，为确保政府投资的效益、提高透明度、防止腐败，国际上明确立法要有担保。但国家公共投资由发改委金融投资司管理，职能如何划分有待明确

　　由此可见，目前中国对担保行业监管看似监管主体很多，实际上是监管主体空缺，处于政出多门、缺乏统一的行业管理制度和政府管理部门的状态。由此导致担保业在发展目标、体系建设、政策性担保与商业性担保的分类监管、风险管理体系建立等各个方面都缺少规划。

　　2、监管内容尚需完善

　　中国担保行业的准入制度并不完备，机构设立、业务准入、高级管理人员的任职资格没有严格的条件。担保机构仅按照一般企业标准进行工商注册登记，因此担保机构的数量在某些地区呈现出过快的增长势头，但其自身的资质和信用却难以保证，一些担保机构难以保证自身的生存发展，在一定程度上导致了担保行业鱼龙混杂、无序竞争状态的形成。

　　而且，担保机构之间缺乏行之有效的业务运作机制，微观基础(单个机构的运营模式)薄弱，具体体现为：行业组织化程度较低，制度尚不健全，担保风险与机构自身的风险管理能力不匹配等。这一方面与中国担保行业发展历史较短，业内机构专业管理能力相对较弱有一定关系；另一方面则应归咎于日常运营监管缺位、市场约束及各参与方间激励机制形式单一。

　　另外，担保行业的退出制度并没有建立，使得不能符合社会需求的劣质机构不能有效退出，在一定程度上挤占有限的社会资源。同时也影响了行业中其他担保机构的正常运作和整个行业的正常竞争环境。

　　这些现状正是担保行业监管内容不完备的体现。

　　通常而言，对一般金融机构的行政监管包括准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节。尽管担保机构目前暂不作为金融机构进行监管，但是，鉴于其在整个社会经济体系中所发挥的重要作用，以及其对金融体系稳定程度的影响力，对担保行业的行政监管同样需要涉及这三个方面。

　　考察现已颁布的各部委规章，涉及市场准入监管的只有发改委的1257号文和建设部的住房置业规定；在日常运营监管方面，风险管理和审慎比例的规定比较完善，但是除了财政部的规定外都没有对定期报告制度做出安排；退出监管方面，除了1257号文有公示制度，其他部门没有对退出监管或处罚措施做出规定(见表5)。

　　表5各部门在准入监管、日常运营监管、退出监管三个环节的制度安排

　　部门 准入监管 日常运营监管 退出监管/处罚措施

　　原国家经贸委 无 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无

　　风险管理：担保放大倍数是指担保资金与担保贷款的放大比例，一般在10倍以内。 无

　　发改委 跨省区或注册资本1亿以上，不分所有制 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无

　　风险管理：担保机构须按照当年保费收入的50%提取未到期责任准备金、按照不超过当年年末担保责任余额的1%计提风险准备金、对单个受保企业提供的担保责任余额最高不得超过担保机构自身实收资本总额的15%。 对组织机构不健全、内部管理制度和风险控制制度不完善、违规操作的担保机构，一经发现核实，即向社会公示。构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。财政部 政府出资设立的担保机构 现场检查/非现场检查/：无；

　　定期报告制度：有

　　风险管理：担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构担保责任余额一般不超过担保机构自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。 无

　　定期报告制度：有

　　风险管理：担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构担保责任余额一般不超过担保机构自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。 无

　　建设部 实有资本不少于1000万元 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无风险管理：担保机构只能从事住房置业担保和房地产经营业务，不得提供其他担保。担保机构担保贷款余额的总额，不得超过其实有资本的三十倍；超过三十倍的，应当追加实有资本。专业担保机构担保余额的总额不得超过净资产的10倍；单笔担保金额不得超过该担保机构净资产的50%。 无

　　劳动与社会保障 部 财政专款专用的担保基金 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无

　　风险管理：小额担保贷款责任余额不得超过贷款担保基金银行存款余额的五倍。贷款担保基金收取的担保费不超过贷款本金的1%，由地方政府全额向担保机构支付。贷款担保基金对单个经办银行小额贷款担保代偿率达到20%时，应暂停对该行的担保业务。 无

　　准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节相辅相成、缺一不可。具体到担保行业而言，准入监管保证了担保机构在设立之初的质量，确保其在今后的运营中有充足的资金和必要的风险管理能力；日常运营监管持续的时间最长，也最容易产生问题，有效的日常监管可以在接受广泛监督的基础上保证担保机构的稳健经营，切实降低风险和保障担保机构的盈利能力；而退出监管是担保业优胜劣汰的必要措施，可以在担保业树立良性竞争的良好氛围，避免过度竞争和浪费资源。但是，现阶段中国对担保业在准入监管和退出监管方面基本是空白，日常运营监管中的定期报告制度也没有建立起来，导致担保业的监管不是全方位和全天候的监管，存在着很大的真空部分，所有这些都是不利于担保业长期健康发展的。

　　3、监管的可操作性需要增强

　　各有关部门均在自己的管辖范围内出台了担保行业监管的相关法规，对担保机构实施一定程度上的监管，但是，这些监管规则的可操作性仍需进一步加强，以满足不断发展的担保行业的客观需求。

　　例如，为了保证担保机构的稳健经营，财政部的《担保企业会计核算办法》中规定了担保机构必须足额提取资产减值准备。但是，从担保机构的角度来说，按规定提足责任准备金和风险准备金相对困难，减弱了这类规则的可操作性。首先，担保机构普遍管理分散，规模较小。以经济基础较好的江苏省为例，16个市、县级担保机构平均注册资本仅为330万元，较小的资本金规模决定了担保能力以及由此带来的担保费收益。其次，担保机构缺乏政策性资金补偿机制。政府出于政策目的而出资设立了担保公司，但由于财政资金的有限性使得其对于担保机构的后续支持相对薄弱，虽然2003年7月财政部颁发了财金[2003]88号《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，文件明确规定：“政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。”但在实际中，真正贯彻落实这一政策的地方政府较少，这使得有些担保机构陷入持续经营危机。在部分担保机构持续经营都存在困难的情况下，按规定提足各类准备金就更为困难，这自然加大了担保机构的风险。