体制创新 为发展解套

　　80年代看深圳，90年代看浦东，21世纪看滨海，由南到北的梯度开发为中国经济实现全面腾飞打下了坚实的基础。

　　体制创新 为发展解套

　　○ 中国投资记者 杨海霞

　　新一轮综合改革启动，让天津滨海新区一夜之间与上海浦东新区、深圳市并驾齐驱，成为最受投资者关注的热点地区。

　　然而，与浦东、深圳的开发不同，滨海开发中央没有给更多的财政资金支持。有专家认为，滨海新区真正能与浦东深圳并驾齐驱还需要10年时间。

　　在没有以往改革试点那样优惠条件的情况下，如何才能真正成为经济增长的第三极，这是摆在滨海新区面前最紧要的问题。

　　目前，三地都在积极地研究方案，希望在这一轮改革中，抢占先机。据悉，上海浦东把重点放在体制创新上。他们提出了10条意见，其中最核心的三条是：建立公共服务型政府、金融体制改革和消除城乡二元结构。而深圳提出要从“效益深圳”入手，对政府机构和工作机制本身进行改革。

　　滨海新区为了迎头赶上，邀请了诸多专家进行调研，具体的方案也在紧锣密鼓的制定之中。

　　“一龙治九水”

　　“别人都是婆婆多，我们是媳妇多，别人九龙治水，我们一龙治九水。”滨海新区管委会主任皮黔生表示，滨海新区下辖多个行政区、功能区，各地的积极性都很高，难免因为争项目、争资金、争地位出现混乱。

　　“我们资源优势整合的力度还不够，如何更有效地组织领导，统筹协调，加强管委会的执政能力，是摆在我们面前的一个重大课题”。

　　事实上，管委会的协调作用难以落实，这正是大多数专家所认为的有关滨海新区当前管理体制中最大弊端。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对滨海新区关注多年，他对滨海新区的体制创新进行过专门调研，他主持的一项研究，为滨海新区行政管理体制创新提供了新坐标。

　　他表示，当前的行政管理体制已经制约了滨海新区的进一步发展。因此，虽然现在尚有诸多分歧，行政管理体制创新势在必行。

　　他认为，当前滨海新区行政管理体制存在的最关键问题，就是“管委会不是一个领导机构，而更多的是一个协调机构，缺乏人、财、物权，因而很难成为一个高效的管理机构。目前的《天津滨海新区条例》，也不足以让其行使统一领导”。

　　天津市发改委投资处副处长孙占明也认为，滨海新区管委会由于不是行政单位，而下面的几个行政区却是一级行政单位，很难协调。

　　南开大学经济学院院长周立群曾受天津市长戴相龙的委托，就天津及环渤海地区竞争力进行综合调查。他说，滨海新区内有塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，每个行政区都有一整套行政管理系统，而这种相互平级、各自为政的管理体制使得新区在对外竞争中，首先就会内耗一部分资源。

　　事实上，自1994年天津市委、市政府设立滨海新区领导小组以来，滨海新区的管理体制一直在不断创新。

　　目前的《天津滨海新区条例》是天津市人大在2002年颁布的，这部法规是中国第一部以经济区为适用对象的法规，对新区管委会和各行政区、功能区的地位、职责、权限、相互关系等方面以法律形式予以确定。其中，管委会的职责是“指导、规划、协调”。

　　滨海新区包含三个行政区、两个功能区和天津港公司，这些区划各自拥有独立的权力，对于三个行政区来说，塘沽、汉沽、大港三个传统行政区的区政府拥有完备的组织，党委、政府、人大、政协和法院，他们可自主决策，与管委会形成了“双向”的决策机制。

　　对于功能区来说，天津经济技术开发区和天津港保税区两个功能经济区管委会是市人民政府的派出机构，尽管不是一级政府，但享有市级经济管理权限，在本区行政管理工作方面直接对市人民政府负责；而由津南区葛沽镇和东丽区无暇街组成的海河下游工业区分别是津南区和东丽区的下一级机构，在行政管理方面直接对所属区政府负责；天津港(集团)公司则直接隶属市政府。

　　至于滨海新区管委会，则是市人民政府的派出机构，代表市人民政府行使有关滨海新区建设的管理权，直接对市人民政府负责。

　　这样，滨海新区管委会与滨海新区内各行政区政府和功能区管委会一样，直接接受市人民政府领导，同时，滨海新区管委会又要在经济建设工作方面，指导与协调以上各区。

　　因此，肖金成表示，尽管滨海新区管委会被赋予了规划、指导、协调等职责，但由于不拥有对各行政区和功能区的行政管理权利，存在严重的“权责不对等”、“有责无权”问题。各功能区与行政区之间，远未实现资源的有效整合和发挥系统的整体效应。

　　“作为综合改革试验区，滨海新区应当是开发区的一个扩大，但是事实并非如此。行政的困扰令其无法实现。”肖金成说。

　　南开大学经济研究所曹振良教授在接受媒体采访时表示，滨海新区“是几个区域的联合而并非一个完整的新区”，这是目前体制上的软肋。因此，必须尽快建立统一的行政管理模式。

　　落实“人、财、地”权

　　事实上，浦东也曾经走过这条路，“滨海新区的行政管理体制目前正处于浦东新区管理模式变革的第一、二阶段。”肖金成认为，目前滨海新区的状况和当年的浦东有些类似。

　　那么能否借鉴浦东的经验呢？细观浦东的管理模式一体化过程会发现，其成功实施的重要前提，就是适时地进行体制创新。

　　浦东最初的管理体制是这样的：由浦东开发办进行宏观管理协调工作，而浦东的开发建设和管理则由杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县等“三区两县”具体负责。这种体制令各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设无法形成统一的整体规划，大量低水平、低档次的项目不断出现，造成了重复建设。

　　后来，上海市委、市政府对浦东管理体制进行了改革，撤销了上海县和川沙县的行政建制，调整了杨浦区、黄浦区和南市区的行政区划，三个区原有涉及浦东的区域，不再归其管辖。同时，成立了浦东新区党工委和浦东新区管委会，负责浦东管理和开发建设事宜。

　　然而，不久又出现了新问题，随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断扩大，社会事务大量增加，高度集权的管理体制也出现与现状不相适应的地方，许多事情在上下之间不能很好地衔接。行政体制又面临新的改革需求。

　　针对新情况，2000年上海市委决定调整浦东新区的管理体制，建立浦东新区的四套班子，即区党委、区人大、区政府和区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常的政治架构，并建立了新区人民政府。新区政府机构仍然保持了“小政府、大服务”的格局，实现了政企分离。健全的行政建制有效地保障了浦东新区组织资源、发挥整体优势，为浦东日后的成功提供了体制上的保证。

　　肖金成所代表的意见认为，滨海新区未来的行政管理体制有必要借鉴浦东的经验，毕竟浦东的成功很大程度上有赖于行政管理体制的不断调整和创新，而这种行政一体化的模式也适合当前滨海新区所遇到的问题。

　　事实上，对于是否借鉴浦东经验，尚有不同意见。天津市社科院经济社会预测研究所所长卢卫认为，滨海新区的管理模式不应学习浦东的模式，因为毕竟时代不同，“浦东新区的开发毕竟是12年前的事了。”卢卫称，两者的体制不具有可比性，“孰优孰劣，现在不好说”。

　　作为“制度试验田”，滨海新区完全可以根据具体情况，大胆创新，构架适合自身发展的体制，这也是此次设立综合改革试验区的意义。

　　对此，肖金成提出建议，即“滨海新区可以采取企业化的运作方式，对土地、开放、基础设施建设进行运作，引入市场化机制。”因为“管委会应当是一个精干高效的领导机构。”而不是样样都管，否则将是一个庞大臃肿的机构。

　　其中，人事权是关键。肖金成分析，现行体制是各行政区和各功能区直接向市委组织部门推荐干部，新区工委既无推荐权，也无任命权，即通常所说的“管人的不管事，管事的不管人”，因此，大大削弱了新区工委的协调能力。因此，将干部的推荐权集中于滨海新区工委是实现滨海新区统一协调管理的关键。假如各行政区包括开发区和保税区区一级干部由新区工委任免向市委推荐，新区工委的协调能力将大大增强。

　　在他看来，浦东开发开放的成功，一个重要的原因是财权的统一。而滨海新区的财权却未统一，由各行政区和功能区财政部门直接对市财政部门。不仅影响基础设施统一规划建设，也使新区内经济社会差距不断拉大，公务员和职工的报酬存在很大的落差，统一的社会保障体系也难以建立。财政预算管理权是新区统一规划、开发、建设的保证。只有财政体制统一，新区经济社会的一体化才能够形成。

　　另外，滨海新区规划难以落实的一个重要原因是土地管理权掌握在各行政区。建立工业园区、开发房地产、建设公共设施分别由各区负责，这就造成布局分散，各行其是。

　　肖金成还建议，天津市应将新区的土地管理权赋予新区管委会。在管委会下设立土地管理局，各行政区的土地局改组为分局。撤销各区的规划部门，由新区规划分局负责新区的规划工作。

　　总之，肖金成认为，滨海新区体制创新的方向是行政一体化，创新的基本思路就是，要尽快建立适应新区发展的管理体制，避免各区之间的无序竞争和内耗，增强区域内聚合效益。探索建立统一的管理体制模式，建立合理的利益分享机制，加强各区之间协作，在区域内形成互利互惠、优势互补、协调发展的新机制。

　　当然，为了解决多头管理和分散管理的问题，必须解决立法问题。他认为，应当通过制订《滨海新区管理条例实施细则》或通过天津市委和市政府的授权扩大滨海新区管委会的权限，加强集中统一管理，使其所承担的职能、责任与权利相对应。这些权限包括上述的干部推荐权、城乡规划管理权、财政预算管理权和土地规划管理权。

　　创新初见端倪

　　虽然总体方案还未出台，但是从滨海新区今日的一些举措可以看出，管理体制创新已露出了一些苗头。

　　据悉，天津市已经开始组织力量修改、完善《天津滨海新区条例》，要形成一个以“新区条例”为宪章、以覆盖“条块”的法规为主体的开放型经济区的法律体系。这一举措意味着滨海新区行政管理体制改革正悄然拉开大幕。

　　近日，天津市规划局、市国土资源局、房屋管理局以及市环保局等部门在滨海新区设立分局，以进一步加大对新区规划、土地和环保等方面的管理力度。相关部门的副局长都已搬到新区上班，开始兼任滨海新区各相关分局的领导，据悉，这样的政府组成模式在中国尚属首例。

　　对此，皮黔生表示，“三个分局是受新区管委会和市主管局双重领导，以市主管局为主，就是为了使市主管局对整个新区在这个业务领域统一协调，统一领导，体现出依法治区、在更大范围内聚合资源的基本构思。如果单纯变成新区管委会一个职能部门，就不可能举全市更大的资源来进行土地整合。这里包含着管理创新的涵义”。

　　另外，为打破行政区划限制，在更大范围整合资源，滨海新区目前正在进行三项重要的举措。

　　其一，积极组建滨海新区基础设施建设投资有限公司，这个公司由滨海新区管委会出资，作为国家开发银行贷款的承贷主体。

　　其二，由滨海新区管委会和天津市国土资源和房屋管理局共同组建滨海新区土地整理储备中心。

　　其三，由滨海新区管委会与天津市财政局共同组建滨海新区财务管理中心。

　　这些机构的主要任务，皮黔生表示，“是为新区建设搭建融资平台，重点是搞好跨行政区和经济功能区的重大基础设施和公共设施的建设，以提高新区的城市功能和承载能力”。

　　天津市国土资源和房屋管理局副局长、滨海分局负责人蔡云鹏表示，滨海新区还准备开展农村集体建设用地流转试点，将在制定的规则下作一些尝试，将努力往前推进，但需要周密布置后才能实施。

　　有观点认为天津滨海新区全局性的改革刚刚由开发区和保税区不足40平方公里的范围扩展到新区全境，尚缺乏实践经验的积累。同时,因为经济发展还处于制造业扩张的产业发展阶段，所面临的困难和要解决的问题都是围绕着制造业的发展和提升而出现的。因此，与上海浦东和深圳经济特区相比，天津滨海新区尚处于消除基本制度障碍的基础性改革阶段。

　　国家发改委孔泾源司长也表示，不同于深圳特区和上海浦东新区，天津滨海新区区域内存在功能区和行政区空间上相互重叠的特点。因此，滨海新区的行政管理体制改革难度更大，也更具体制创新的必要意义。

　　因此，可以预计，此次滨海新区的开发开放，将比上一轮浦东的改革更加深入。