深化金融监管体制改革 提高金融体系综合效率

　　吴焰

　　编者按 建立综合金融监管体制需要一个较长的时间，做好分业监管工作是建立综合金融监管体制的基础，必须专心致志地做好银、证、保的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力。

　　随着交行、建行、中行的股改上市，证券市场股权分置问题取得突破性进展，国有保险企业在改制上市后体制改革和经营机制转变的逐步深入，金融深化改革已进入全面解决历史遗留问题、化解体制风险、建立现代化金融体系的重要时刻。国内金融改革和创新的发展和变化，对现行金融分业体制造成了一定冲击，一些新问题、新风险和新矛盾开始凸现。如何处理好金融改革创新与金融监管的关系，使监管体制和金融业发展相协调、相适应，更好地防范风险，维护金融稳定，提高金融体系综合效率，为国民经济发展和全面建设和谐社会服好务，是一个值得我们关注和思考的重要问题。

　　一、国外金融监管体制改革的经验借鉴

　　目前，我国金融监管出现的问题与一些国家上世纪90年代的情况较为相似。上世纪80年代后期，伴随信息技术革命，金融理论、产品和交易技术经历了一次大规模创新和突破，出现了金融综合经营浪潮。90年代开始，一些国家纷纷开始探索金融监管制度改革，主要是对过于分散的监管权力进行集中和加强各监管机构之间的协调，这种调整既是国家经济、金融发展的需要，同时也是应对经济金融竞争国际化的制度安排。

　　(一)各国金融监管体制改革的主要做法。欧洲主要国家中，德国是最早建立独立的综合金融监管机构的国家，早在1961年，联邦德国就通过了《银行法》，授权建立联邦银行监督局，由于德国银行业可以同时经营证券和保险，银监局实际上就是一个综合金融监管机构；英国于1997年成立独立于英格兰银行的全能型金融监管机构———英国金融服务监管局(FSA)，改革后的FSA肩负了从股票、债券市场到零售金融服务业的整个金融业的监管职责；法国在监管体制改革方面讨论激烈，但也倾向于一种所谓的“双胞胎”分类集中监管模式，即成立两个平行的监管职能机构，其中一个专门负责金融市场上职业投资者之间的批发业务，另一个则掌管将金融产品出售给消费者的零售金融市场业务。2004年，意大利在中央银行、股资监管委和国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间建立“常设协调委员会”，克服目前监管分散的缺陷。北欧地区，挪威于1986年率先建立了一体化金融监管机构，随后丹麦、瑞典、比利时和芬兰也设立了类似的机构，统一负责对银行、非银行金融机构和保险公司的监管。东亚地区，日本于1998年建立金融服务厅，全面负责对银行、保险、证券公司的检查监督；韩国于1998年和1999年分别成立金融监督委员会(FSC)和金融监督院(FSS)，将以往分别隶属于韩国央行、财政部、金融货币运营委员会(银行监督院)、保险监督院、证券监督院的各类监管职能统统转移至金融监督委员会及其执行机构金融监督院以及附属的证券期货委员会(SFC)，实施集中监管；北美地区，加拿大国会于1987年通过《金融机构监管署法》，在原保险部和银行监察总署基础上成立独立于央行的金融机构监管署(OSFI)，专司联邦一级的金融监管。美国自1999年通过《金融服务现代化法》后，改变了从上世纪30年代以来一直沿用的分业监管体制，采取综合监管体制，但由于美国政治体制是联邦模式，难以在中央层面建立统一体制，因此，采取了伞形监管模式。

　　(二)各国金融监管制度改革的特征。一是强化中央银行的独立性。二是加强金融监管的独立性。三是从分业监管走向综合监管。四是力求在实现综合监管的基础上，保留分业监管的优点。五是加强对不同金融管理机构之间的协调，提高统一监管水平。

　　(三)各国金融监管制度变革带给我们的启示。一是任何形式的监管都是相对的、暂时的，需要随着金融业格局的变化与金融业务的变化而不断地调整。二是金融监管的本质是金融服务，是调控金融资源配置的手段。金融监管要服务于金融创新、提高金融效率、维护金融安全的目标。三是金融监管机制改革必须符合市场发展规律。四是金融监管的作用在于创造一个公平竞争的环境，为市场参与者实现收益创造条件。五是具有前瞻性和预见性的金融监管模式能提高监管效率和监管有效性，滞后的监管模式不但阻碍金融创新与发展，更容易集聚风险。六是虽然统一的监管消除了分业监管中各机构各司其职、条块分割、沟通不足、信息无法共享等弊端，但同时对监管机构提出了更高的能力要求，同时由于缺乏有效的监督和制约，在某种程度上造成了综合监管机构越权、滥用权力、执法不公、寻租和腐败等问题，并在一定程度上制约和阻碍了金融市场的健康发展。

　　可见，严格分立的监管模式和完全整合的统一监管模式都各有所长、各有利弊，金融监管模式应当侧重于对分散的监管权力进行适当集中并加强各监管机构之间的协调，介于两者之间的金融协调监管模式可能更有效率，并为越来越多的国家所采纳。