中国区域战略艰难转型

　　中国区域战略在多年摇摆之后，第一次有可能从以GDP为标准转变到以人为本

　　文/本刊记者 郭大鹏

　　5月24日，辽宁省“十一五”规划解读会在沈阳召开，国家发改委规划司司长杨伟民(现任国家发改委副秘书长)在会上作了演讲。第二天，当地媒体迅速对他的讲话作了报道，但是却闹出一个不大不小的误会。

　　媒体报道打出的标题是《辽宁被列为十一五重点开发区》，报道引用杨伟民的话说：辽宁属于重点开发区，尤其是辽东半岛，正在形成次一级的开发区，承接优化区域的产业转移，吸纳限制开发区、禁止开发区的人口，逐步成为支撑中国国民经济发展、集聚人口的区域。这个报道引起了专家的怀疑，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇就向《中国企业家》表示：辽宁怎么能是重点开发区域，作为老工业基地，辽宁显然应该属于优化开发区域。

　　7月10日，杨伟民在北京接受《中国企业家》采访时澄清了这个误会，“我说的重点开发区只是指辽东半岛而不是辽宁省，我们今后也不会把一个省列为一种类型的区域。”

　　这个误会涉及的是已经列入“十一五”规划纲要的一个重要构想：将中国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。在杨伟民看来，这个构想是中国区域战略在多年摇摆之后，彻底由以GDP为标准转变到以人为本的标志。

　　同时，这个误会也从侧面说明了功能区构想面临的状况：大家对这个构想的理解还不清晰，在对一些专家的采访中，《中国企业家》听到了各种各样的解读；在理解不清晰的情况下，功能区构想的落实还有很长的路要走；地方对将被列入哪一类功能区格外重视，而且往往都期望能被列为重点开发区，这意味着功能区的确定将引起许多争论。

　　接受记者采访时，杨伟民刚刚开完一个关于落实主体功能区的会议。在一个又一个会议中，中国区域战略艰难转型的序幕已经徐徐拉开，今年50岁的杨伟民，也可能因为提出并落实这个宏大的构想，成为中国区域经济发展历史上的重要人物。

　　走出误区

　　地处青藏高原腹地的三江源地区，是世界三大河流长江、黄河和澜沧江的发源地。这个地区过度开发的教训，是中国过去区域政策误区的一个缩影。

　　三江源地区提供了黄河总水量的49%、长江总水量的25%、澜沧江总水量的25%，是世界海拔最高、面积最大的高原湿地生态系统，对中国和亚洲的气候环境都有重要影响，被称为“亚洲水塔”。但是过去几十年畜牧业的过度开发后，水土流失、草场退化、水源减少等种种人们最不愿意看到的恶果越来越严重。在一些专家眼中，三江源地区的社会经济运行模式陷入了“贫穷→破坏草地生态环境→更贫穷”的恶性循环之中。去年8月，中国政府投入75亿元的三江源自然保护区生态保护和建设工程在青海全面启动，开始全面恢复这个地区生态环境的努力。杨伟民反复向《中国企业家》提起三江源的例子，在他看来，三江源这样的生态地区，就不该搞经济开发。过去开发带来一些小小的效益，现在却付出大得多的代价去弥补。

　　三江源的教训，背后是对区域经济发展的误解，也是区域战略的一个重要的误区：各个地方、各级政府都把增加GDP作为主要的发展目标，结果是适合集中发展经济的地区在迅速发展，不适合经济发展的地区也在拼命赶超。随着长三角、珠三角、京津冀的迅速崛起，许多不适宜大规模发展经济的地区，也在学习、追赶中迷失了方向。

　　杨伟民介绍，到2000年以后，区域战略的误区带来的一些问题开始受到重视：国土空间开发秩序混乱。该开发的、不该开发的都在开发，结果带来水土流失、沙漠化等等环境问题。城市化也面临同样的问题，中国661个城市，110个严重缺水，但是这些城市中，许多仍然在盲目地扩大规模。开发区更是全面开花，有没有条件的地方都纷纷设立。

　　在发展导向上，把缩小区域差距定位于缩小经济差距，于是各个地方都热衷于追求GDP的排名不断靠前。

　　区域政策没有针对性，比如土地供应，该增加的地区增加不够，该限制的限制不住。

　　环境、资源压力越来越大，连长三角、珠三角这些水网密集的地区都出现了缺水问题。

　　2000年，发改委作了一个关于规划体制改革的意见，提出空间协调与平衡的理念，就是说，政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源环境的协调。增加规划的空间指导，成为后来主体功能区构想的源头。

　　艰难启动

　　中国区域战略的转型，其实已经是刻不容缓。在杨伟民看来，如果继续按照旧的模式发展下去，一些原本环境很好的地区变成不适宜人居住的地区，并不是危言耸听。

　　带着空间指导的理念，发改委规划司确定了一系列重点课题。2003年1月，在委托中国工程院研究的课题中，发改委提出增强规划的空间指导、确定主体功能的思路，四大主体功能区的概念开始形成，不过这时的叫法和后来“十一五”规划纲要中的叫法不尽相同，比如后来的优化开发区，当时叫优化整合区。“这个概念是发改委提出的，不是外面的专家提出的”。杨伟民说。

　　当时发改委规划司还找到一些科研单位，希望能接手主体功能区的课题，但是却被专家们泼了冷水。发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成当时就拒绝接手这个课题。肖金成认为杨伟民的构想是个好事，划分4种功能区在中国区域经济中也确实是客观存在的需求。但最大的问题就是，根据这个构想研究出的方案是“好提不好收”。他向《中国企业家》介绍：提出一个好的方案不难，但提出以后能不能收得住——怎么落实？就不那么容易了。于是肖金成的课题组选择了另外的研究方向：划分中国区域经济10大增长潜力地区和6大问题地区。他认为根据这个方向做出的研究成果，政府在决策时，可松可紧，更有操作性。

　　这以后，发改委规划司进行了几次专家咨询会议。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇参加了会议，他感到，四大主体功能区构想是一个亮点，方向是正确的，但需要与其它层次的区域划分体系相结合。刘勇向《中国企业家》解释：根据国外的经验，对一个大国而言，区域经济体系具有多层次性，一般为4个层次：宏观区域经济格局的划分；综合经济区域的划分；标准经济区的划分；都市圈地域的划分。就中国而言，第一个层次是指东部、中部、西部和东北的区域划分，第二个层次是指京津冀鲁沿海综合经济区、沪苏浙沿海综合经济区、粤港澳闽台经济区、黄河上中游经济区、长江上中游经济区、珠江上中游经济区、人口稀疏的远西部经济区等区域划分，第三个层次就是指功能区的规划。前两个层次的区划还有待进一步研究和明确，在这种情况下，虽然可以开展一些第三个层次的区划工作，而且目前也已经有了一些比较好的成果，但是由于前两个层次的区划方案尚待完善，因此第三个层次的区划工作难度是比较大的。刘勇当时也没有接手四大功能区的课题。

　　一些专家介绍，在决定功能区构想是否列入“十一五”规划纲要时，出现了不少的争论。杨伟民力主列入，但是许多专家都不同意。据说国务院政策研究室在讨论中，一度险些把功能区的部分拿掉。不过杨伟民对《中国企业家》表示，其实在列入“十一五”规划建议之后，不赞同功能区构想的声音就很少了。

　　主要的争论集中在优化开发功能区和重点开发功能区，所谓优化开发区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次。

　　重点开发区则是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

　　多数地区都希望能列入重点开发区。据说激烈的争论使得发改委规划司没敢公开方案中重点开发和优化开发两个方面的内容。

　　一代人的梦想

　　杨伟民向《中国企业家》介绍了功能区构想大体的实现步骤。主体功能区构想的落实应该划分为实施和形成两个阶段。在实施阶段要解决3个问题：一是为什么在中国搞主体功能区？原因就是前面提到的种种问题。这个问题已经解决，标志就是列入“十一五”规划纲要，现在实现主体功能区已经不只是规划司的工作，同时也是“全委(国家发改委)的重要任务，国务院的重要任务”。

　　二是怎么做，也就是怎么划分的问题。这是一个庞大的系统工作，也是目前的核心工作。这个工作涉及到众多让人伤脑筋的问题，比如由哪一级政府主导功能区的划分？以什么单元划分(省、地市、还是县、镇)？划分的标志是什么？规划工作所需要的基础数据如何保证？这些问题搞清楚，许多地方政府就不会不顾一切地盲目搞开发了。

　　三是怎么落实？这是指政策配套的问题，是下一个阶段的重点问题。主要是解决政策上对不同的功能区区别对待，比如，对列为限制开发和禁止开发区的官员的政绩考核，就一定不能再以GDP来要求了。另外，对这样的地区中央和省级财政还要进行补偿，让这些经济不能迅速发展地区的人民，享受和经济发达地区人民接近的公共服务。这也是功能区构想体现以人为本精神的重要因素。

　　上面这些问题解决好以后，主体功能区就进入形成阶段。在形成阶段，重点开发区将得到各种支持，迅速成为集聚经济和人口的中心地带。在这个过程中，优化开发区在产业升级后，一些产业和人口要向重点开发区转移，限制和禁止开发区的人口也要逐渐向重点开发区转移。形成阶段将是一个相当漫长的过程，在杨伟民看来，主体功能区真正形成之日，也就是中国全面进入小康社会之时。“比如人口的迁移，就可能需要一代人的时间才能完成。在一些限制和禁止开发地区，小孩子受到良好的教育，然后到经济集中的地区工作并且逐渐定居，等他们的父母老去，人口的转移才算完成。”人口的转移在一定程度上决定了三江源这样的生态功能区的命运。

　　对于“十一五”期间主体功能区的进展，杨伟民相当乐观：中央层面的规划一定能完成，如果顺利，地方的也不成问题。今后再作“十二五”规划时，就不会出现各级规划都是面面俱到，上下一般粗的现象，各个地区都会根据自己的主体功能，作有针对性的规划了。

　　超前的构想？

　　杨伟民的乐观和一些专家的不乐观形成了鲜明的对照。记者采访到的肖金成、刘勇，还有社科院的区域专家魏后凯，都是区域经济领域顶尖的专家，他们都认为，主体功能区构想是一个很好的方向，但在“十一五”期间能落实到什么程度，实在不容乐观。

　　魏后凯分析：主体功能区划分的3个依据是现有经济开发程度；资源环境承载能力；未来发展潜力。第一个依据比较清楚，但后两个目前还没有人作系统的研究，这是个耗时费力的基础工作，如果不作扎实，就可能出现“拍脑袋”划分的现象。不过杨伟民认为，随着技术的进步，这些问题不是什么大的障碍，目前发改委正准备联合环保总局、国土资源部等部门展开大规模的研究工作。

　　刘勇介绍：现在提出的四大功能区，和他说的第三个层次的功能区还是不同的概念。真正落实的功能区应该是有具体功能的，比如煤炭开发功能区、粮食种植功能区等等，可以分出数百个种类。比如美国，就有173个标准功能区。而我们现在提出的叫做主体功能区，只是为了政策制定提出的4个类型，还处在初级阶段。

　　肖金成所在的研究所目前也开始研究四大功能区的课题，估计不久会有成果出来。不过他表示，“接到课题的专家都很头疼”，现在大家的研究都有些茫然，感觉无从下手。有一些基本的问题还很难明确：功能区的规划以谁为主体？以什么为单元规划？对于被列入限制开发和禁止开发的区域由谁补偿？如何补偿？如果以中央为主体规划，是不是以省为单位确定功能区类型(像前面提到的辽宁省属于重点开发区域)？如果把某个省列为限制开发区域，省政府能同意吗？而且一个省内又有不同特点的区域，很难一概而论。另外，是不是由中央财政对这个省做补偿？如果从保护环境考虑，西部的省份应该列入限制开发区域，但是如果这样，西部大开发怎么开发呢？

　　肖金成认为，由中央为主体进行功能区规划不太现实，最直接的原因就是中央财政可能支付不起全部的补偿。由省为主体规划也面临类似的问题。比较而言，他认为以市为主体，以县为单元进行规划可能相对更容易操作。因为目前中国的几级政府中，市级政府财政相对来说更充裕。刘勇也持类似的观点，他认为，不论以谁为主体，4大功能区的落实，中央层面的总体规划和跨省区的区域规划都是必要的，在此基础上，由市级政府参照总体规划和区域规划，制定下辖县的功能规划。不过杨伟民对此不认同，因为今后省管县可能是中国区划变革的大方向，市级政府规划将不具备操作性。

　　还有一个问题是，需不需要成立专门的部门来负责规划的具体制定工作？功能区的规划需要长期的调研、持续的监督、动态的调整，如果仅仅是政府委托研究机构一次性地做出一个规划，很可能就会流于形式了。肖金成设想：应该在中央层面成立区域规划委员会，同时在各个经济区域设立区域规划研究院，以此保证关系到中国长远发展的区域规划问题，能够得到科学、审慎地解决。

　　现在看来，四大主体功能区构想是一个政府超前于学界的区域战略构想，因为超前，所以点明了中国区域经济协调发展的大方向；但同样因为超前，这个构想在落实时，将面临更多的困难。