八省市养老改革方案举棋不定

　　任波/文

　　对黑吉两省社会养老保险试点评估结论的分歧，将直接影响试点扩大后实施方案的走向，其深层因素仍然是现实的财政压力

　　到今年5月，黑龙江和吉林两省社会保险制度改革试点启动已近两年。目前，财政部及 劳动和社会保障部正在对两省试点情况进行评估，但意见却不能统一。这意味着两部门对于养老保险做小做实个人账户试点进一步扩大将采取何种方案，亦无法达成一致意见(参见《财经》2006年第8期“辽宁社保行至‘十字街头’”)。

　　今年年初，劳动和社会保障部宣布，继辽宁、吉林和黑龙江之后，将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个省、区、市。目前，八省市实施方案正陆续上报，但究竟按何种方案实施，还要等待国务院的审批。

　　2001年，辽宁成为中国首个做小做实个人账户养老保险体制改革的试点省份；其后两年，即2004年，试点扩大到黑吉两省。相比之下，辽宁方案和黑吉方案的整体思路是一致的，但具体操作模式大相径庭。因此，试点扩大后，具体实施方案须在辽宁模式与黑吉模式之间进行权衡和选择。也正因为如此，对两省试点的评估备受关注。

　　2005年底，国务院试点工作小组的评估工作如期启动。根据总体要求，评估应当涵盖做实个人账户的主要做法，个人账户的记账情况，做实个人账户基金的归集、支付、管理、计息、转移、保值增值等问题。

　　今年4月19日，国务院试点工作小组、劳动和社会保障部、财政部有关人士听取了专家组的评估报告。据《财经》了解，评估报告对黑吉两省试点提出了相当尖锐的意见，认为两省个人账户并未真正做实。劳动和社会保障部倾向于这个结论，财政部则有不同意见。

　　对黑吉试点的评估若无定论，下一步试点方案的方向亦无从确定。对此，国务院作出批示，要求劳动和社会保障部与财政部共同出具一份报告，将各自意见和对试点实施方案的设想分别作出说明，由国务院最终定夺。

　　补缺口还是补账户？

　　财政部与劳动和社会保障部的分歧焦点，集中于对做小做实个人账户的财政补贴方式和基金的管理模式。

　　目前，中国城镇职工养老保险实行统账结合的部分积累制，即养老保险基金由统筹账户和个人账户共同构成。统筹账户以当期职工部分缴费支付当期退休人员部分养老金；个人账户通过其个人缴费形成积累，未来按照账户积累资金总额向其支付养老金。这本是相当现实的制度设计，可是，由于老龄化趋势导致退休职工人数逐年增加，加之以往制度体系下养老金欠账无法厘清，致使统筹账户每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用个人账户基金来填补统筹账户支付缺口，因此形成了巨额空账。

　　做小做实个人账户就是为了填补空账，杜绝未来支付隐患。因国家财力限制，账户只能做小，以小账户来做到做实。即降低个人账户中缴费工资比例，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，全部形成真实积累。

　　可是，一旦个人账户不再被挪用，统筹账户当期发放缺口必然重新显现。改革的核心在于做小做实个人账户后，当期养老金发放缺口由各级财政给予巨额补助，以避免挪用个人账户基金。但是，各级财政补助究竟是补统筹基金发放缺口，还是直接补个人账户，财政部与劳动和社会保障部意见相持不下。

　　辽宁省和黑吉两省分别代表了两种补贴模式。辽宁模式按照“补缺口”的模式运作，具体实施时，根据收支两条线的原则，将个人账户和财政补助“划清界限”。先将市县个人账户基金向省个人账户专户归集，由省社保经办机构监督管理。个人账户完全记清，一方面做到账人对应，另一方面要求与基金总数严格对应。与此同时，中央补助下放到省财政专户，然后按照另一条线路，参照各地需求和地方财政补助同时下拨到市县财政专户，由地方社保部门负责划拨，直接补充统筹账户的发放缺口。中央补贴额度如果少于统筹发放缺口，还需要地方政府自筹资金补足。

　　黑吉两省模式的路径与辽宁完全不同。具体而言，黑吉两省个人账户基金并未由县市向省社保部门归集，而是留在地方，直接弥补当期统筹账户发放缺口，因此个人账户形式上仍为空账。同时，中央给予黑吉两省的财政补助，由上级国库下拨至省国库专户独立存放，每年登记一定的记账利息，这便与仍为空账的个人账户遥相对应，形成“补账户”模式。

　　据记者了解，之所以形成这种格局，并非有意为之，还是由于资金紧缺所致。首先，由于中央财政补贴未能及时拨付到位，地方上不得不先拿个人账户应急，事后再补账户；其次，由于财政补贴按照做实前一年社会平均工资为基数进行测算，少于实际做实个人账户所需金额，因此个人账户资金一经征缴齐全，便被用于保证当期发放。有鉴于此，评估报告认为，黑吉试点没有真正做实个人账户。

　　等待破题

　　目前，在确定为扩大试点的八省市，补账户和补缺口之争同样在不同部门之间延续，意见亦难统一。比如曾经上报的方案，曾出现倾向于“补账户”模式的表述;而目前上报的方案中，有关表述则基本为原则性的表述，对于财政补贴的性质和途径，以及最终试点方向的选择和取舍，则等待高层决策者决定。

　　事实上，无论是补账户还是补缺口，两种观点皆反映了对于我国社会养老保障体系潜藏问题的深层忧虑。

　　中国养老保险体制自1993年从现收现付制向基金积累制转轨。转轨中的一个困难是，在实施基金积累制前已经退休的老职工(“老人”)，以及新制度实施前参加工作的职工(“中人”)，在过去的工作年限里没有直接为自己进行养老金积累。他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，制度转轨后这批“老人”和“中人”过去的养老金积累，事实上就形成了国家对他们的“隐性债务”。

　　隐性债务数额惊人。1995年劳动和社会保障部对隐性债务进行过测算，结果为28753亿元；世界银行于1996年的测算结果为19176亿元；2000年，国务院体改办有关专家以不同的假设条件为前提进行测算，得出十种不同的债务规模，从低计算亦接近2万亿元。

　　长时间内，“隐形债务”的大部分负担，在现实操作中间接转移到“中人”和“新人”头上。这一方面造成我国社会养老保险缴费率偏高，另一方面使得个人账户形成空账，同时社会保障体系年年仍出现巨额支付缺口。

　　按理，无论是当期支付缺口，还是未来个人账户空账缺口，最终只能由国家财政兜底。目前，中央财政每年用于养老保障当期支付缺口的补助数量逐年上升，2004年已经达到522亿元。据预测，我国2030年前后达到养老金支付高峰。隐性债务逐渐显化，未来财政压力只能尽早面对。对此，社保部门主张未来试点参照辽宁模式，真正做实个人账户，以免未来爆发支付危机造成国家的财政金融困境。

　　但是，另一方面，财政部门的主张亦有其现实考虑。客观上，因为老龄化趋势和退休人员增加，每年需要支付的养老金逐渐增长，而由于社会缴费工资增长、参保人数增加等原因，个人账户基金实际金额也在年年增长，财政补贴的增长很难与之步调一致。“补缺口”模式必然导致支付缺口扩大，财政补贴需求增加。更何况，一旦全国推开做实个人账户改革，每年所需财政补贴十分庞大，支付危机可能要提前显现。

　　相反，以个人账户补贴当期支付相对容易得多。“补账户”模式的奥妙在于根据其操作方式，并不需要建立账人相符的个人账户，而只需要以储备基金对应名义账户。如此，财政补助的数额亦无须严格与个人账户数额相对应，当期财政补助压力相应减小。

　　财政压力如此巨大，是否会成为养老保障制度无法逾越的鸿沟？对此，社会保障部门认为，对于“补缺口”做实个人账户所产生的基金缺口，除了由中央财政补充，地方其实还可依靠动用历年基金积累等方式力保发放。地方财政亦可调整支出结构，增加支持力度。如果按照“补账户”模式操作，财政补贴少于个人账户实际支付需求，未来支付隐患仍无法根除，且难免操作不规范之乱。

　　另有识者指出，对于巨额隐性债务和越来越大的支付缺口，彻底的解决办法还是下决心一次性“还账”，即以国有股划转社保基金的办法来补偿隐性债务。然而，由于牵涉方方面面的利益，这一决策迟迟不能实施，也使得养老保险制度改革进退失据，左右为难。这不能不说是一个巨大的遗憾。

　　根据国务院指示，财政部及劳动和社会保障部近日需再起草文件，将两种思路和操作方案全面阐述，为国务院最终决策作参考。

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