辽宁社保行至十字街头

　　任波/文

　　社保改革试点扩大到八省份，但个人账户做实的比例同时降至3%，其潜台词之一是对试点扩大带来的财政压力的忧虑。中国社保改革路径在现实和未来的财政负担之间难以选择

　　辽宁省劳动与社会保障厅坐落在沈阳市闹市区18层高的农行大厦内，透过办公室的玻 璃窗，可以俯瞰大半个沈阳鳞次栉比的楼群和忙碌不息的人流。日前，一项规模庞大的测算正由这个机构牵头，在辽宁省各地紧张进行着。

　　测算数据涵盖了辽宁全省以2006年1月1日为界限、前后五年的工人工资水平、工龄、养老待遇等内容。测算结果将关系到辽宁省未来若干年内近百万退休者养老金的多寡，因而受到高度关注。

　　这项测算源自2005年底国家劳动和社会保障部发布的一个重要文件，业内称之为2005年38号文。其中最令人瞩目的规定，即“做小做实”养老金个人账户。文件要求，自2006年1月1日起，全国企业职工养老金个人账户记账规模，将统一由本人缴费工资的11%调整为8%；试点范畴继续扩大，试点省个人账户全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户，中央财政给予相应补贴。

　　这显然是扩展至全国范围的利益调整。早在2001年，辽宁成为我国首个“做小做实”个人账户养老保险体制改革的试点省份。2004年，试点扩大到黑龙江、吉林二省。继之，38号文件宣布，将“做小做实”个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个省、区、市。

　　但据《财经》了解，在试点扩大的同时，个人账户并非一步到位做实8%；也不像当初辽宁试点那样，先做实5%，而是从3%起步，逐步做实。这意味着个人账户做实规模更加缩水。相应的是，此举会降低扩大试点对财政补贴的需求，其背后的潜台词甚多，既有对采取“个人账户”制的犹豫，更包含了试点扩大后财政压力的忧虑。

　　目前，扩大试点省份的改革方案即将上报，大幅度的方案调整提上日程。但从改革的技术环节看，无论是“做小做实”账户的比例、财政提供支持的途径，还是计发养老待遇的办法，目前存在“辽宁模式”和“黑吉模式”两种选择。

　　辽宁的社保改革已经进行了很多年。假如未来试点确定以“黑吉模式”为主，对辽宁的财政支持能否持续增加？扩大的养老金支付缺口如何面对？辽宁省的方案是否需要调整？一切均暂无定数。作为养老保障改革的起步省份，辽宁走在一个十字路口徘徊不定。

　　“做小”背后的财政压力

　　所谓“做小做实”个人账户，是指把以前个人账户的缴费工资比例降低，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，全部形成真实积累；统筹账户基金积累则全部用于当期养老金发放。

　　20世纪80年代中期以前，中国养老保险体系实行现收现付制。在这种模式下，国家机关、事业单位职工的社会保险、职工福利和军人社会保障以及社会救济、社会福利经费由政府预算拨款，实行逐年现收现付；企业职工的社会保险和职工福利均列入企业当年的成本开支，实报实销。养老保险的负担在代际之间进行转移，即由在职职工一代人负担已退休职工一代人的养老费用，在职职工本人则由下一代人负担。

　　当退休人口和在职职工人口比例相对稳定时，现收现付制运行也相对稳定。随着人口老龄化的发展趋势，退休人口比重逐年增加，现收现付制必然面临未来入不敷出的巨大支付风险。

　　20世纪90年代，为应付老龄化浪潮，中国养老制度始选择从现收现付制向部分个人积累制转轨。　　1993年，十四届三中全会提出个人养老实行统账结合制度的目标，这就是建立部分积累制，形成社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，简称“统账结合”。在目前部分积累制框架下，统筹账户对应的是以往的现收现付制，以当期职工缴费支付当期退休人员养老金；个人账户对应的是基金积累制，在每个在职职工名下设立专门的养老金账户，通过其个人缴费形成积累，交付有关机构合理投资经营保值增值，以此缓解退休人口增加造成的现收现付制度下的支付危机。个人账户由企业和个人共同缴纳，统筹账户完全由企业缴费。

　　从养老保险改革的角度，城镇职工可分成三类：在改革前退休的职工为“老人”；改革前参加工作而在改革后退休的职工为“中人”；在改革后参加工作的职工为“新人”。

　　在以往企业的国有体制下，“老人”和“中人”在改革前并无个人积累，但未来仍须支付其养老费用，这意味着国家对这部分人负有“隐性债务”。由于金额巨大，国家财政很难一次性拿出资金来补偿国家对“老人”和“中人”的隐性负债。这在相当大程度上影响了现行养老保险制度的设计和运行。

　　建立统账结合养老保险制度的决策，此后以国务院1997年26号文件的形式在全国推广，但并未能够真正执行。参保职工及企业虽然按照社会统筹和个人账户的不同费率分别缴费，但个人账户只是名义账户。其原因是由于隐形负债沉重，历年大部分省份当期养老金发放缺口巨大，社保部门均挪用个人账户资金以保证当期发放，因而没有形成真实积累，形成了个人账户的空账。

　　2001年，中央政府决定在辽宁开始做小做实个人账户的试点。此前统筹账户的缴费积累不足以发放当期养老金，其缺口一部分依靠挪用个人账户基金，另一部分依靠中央和地方两级财政补助。如今，一旦个人账户分账设立，专款专用，不再用于当期支付，统筹账户的当期发放缺口必然扩大，立刻需要注入更多资金予以补充。

　　这个缺口由中央和地方两级政府提供财政支持来填补。2001年5月25日，时任副总理吴邦国主持的国务院总理办公会上确定了试点的各项具体政策，提出了中央财政对辽宁试点资金的补助办法，即按照做实个人账户5%的比例，由中央财政补贴其中的75%，地方财政解决25%；也就是说，中央财政补助占总缴费比例的3.75%.

　　不过，中央财政补助3.75%，这低于地方政府的期望。因为这是按照改革前一年社会平均工资和缴费人数测算的固定比例补助，而社会平均工资和缴费人数每年变动，总体呈现上升趋势。定额补贴的设计显然也是为减少中央财政支出所考虑的。

　　之后，改革试点扩大到黑吉两省，定额补贴的做法依然延续。而此番扩大试点至八省市，其中有条件的省市需要完全自掏腰包；同时，起步做实的比例降为3%，定额补贴与起步做实额度和年份挂钩，自然亦随之减少。

　　近忧与远虑

　　“做小做实”个人账户的初衷是要未雨绸缪，应付老龄化趋势必然带来的未来的养老金支付危机。然而，辽宁等地试点的情况，也加深了财政部门对改革的财政忧虑。

　　个人账户做实后，个人账户和统筹账户的联系被切断，现收现付体系被彻底打破，统筹账户的支付压力比预想的要沉重许多。财政部有关人士亦表示，从辽宁的情况看，统筹账户的缺口有扩大趋势，养老金当期支付的压力比以往更为严峻。

　　据世行中国代表处人类发展部部长于小庆分析，除去老龄化带来的负担，现有养老体系还要支付相当沉重的转轨成本。

　　根据试点方案，“中人”在转轨前并无个人账户积累，但退休时仍须支付过渡性养老金作为补偿，这一部分支出只能来自统筹账户；转轨后，个人账户按照积累金额分120个月份发放，如退休人退休后寿命长于十年，则个人账户继续发放，但由统筹账户予以支付。此外，辽宁省还存在大量提前退休人群，数量大约50万人左右，占退休总人口的15%上下，他们退休前并未足额缴费，提前退休后也要从统筹账户进行支付。基于此，于小庆表达了对辽宁社保改革不能持续的担忧。

　　记者从当地社保部门了解到，辽宁省退休职工每年大约新增20万人左右。由于老龄化趋势，退休职工绝对数每年都有增加，这显然增加了当期养老金负担。同时，因为每年养老金支付基数以社会平均工资为基准，这个指标每年都要增长，因此，从每个职工所领养老金来看，养老金支付的绝对数额也在增加。加之个人账户缩小后，试点方案相应提高了统筹账户所对应的养老金待遇份额，这也成为统筹账户支付压力加大的重要因素。

　　试点改革后，辽宁省平均社保缴费率下降至目前社会平均工资的20%左右，而统筹账户所对应的基础养老金发放，其基数上升至社会平均工资的30%左右。由于统筹账户需要以社会平均工资20%的缴费，支付占工资30%的养老金，支付压力相应增加。

　　试点改革以来，中央财政为“做小做实”个人账户给予的补贴逐年增多。2001年补贴额为7.2亿元，2002年增加到14.4亿元。此后便按此数额实行定额补贴，多余款项由地方政府通过扩大社保基金征缴面等方法筹措解决。截至2005年末，各级财政共投入84.53亿元，其中中央财政补助64.8亿元，地方财政补助19.73亿元。

　　与此同时，以往当期养老金的支付缺口仍然存在，中央和地方财政亦需要各掏腰包保证发放。其中中央财政每年给予辽宁78亿余元定额补助，而辽宁省本级财政亦依靠土地出让金等收入进行“输血”。

　　在重重压力之下，辽宁省提出了追加财政补助的要求，这更增添了决策者的担忧。一个省份的缺口容易填补，一旦试点大面积推广，支付缺口普遍扩大恐怕就很难应付。

　　然而，也有学者指出，如果不能及时做实个人账户，未来的财政负担将比目前更为严峻。按照辽宁目前的情况，老龄化的加速是一道很难迈过的坎。

　　辽宁省的“抚养比”目前很高，且逐年增加，2000年末，“抚养比”为38.8%，2003年末便上升到42.8%，这必然导致未来社会养老金积累的短缺。

　　世行报告也对“做小做实”个人账户的远期绩效作出预测。据此，做实个人账户后，未来50年内财政补助增长速度平稳，且占GDP比重逐年下降，由0.5%降低到0.22%左右；若按空账运行，则财政补助将从2034年开始骤然增加，财政负担更加沉重，未来支付风险难以控制。

　　两条路径

　　无论如何，当期支付的缺口毕竟是更为现实的压力。或许正因为此，“做小做实”个人账户的试点在黑吉二省实施的过程中进行了根本性调整。记者了解到，与辽宁相比，黑吉两省方案的财政补贴路径迥然不同。

　　与辽宁方案相比，“黑吉方案”的根本变化在于补贴的性质和用途。记者了解到，“黑吉方案”执行过程中，在操作上并未做到类似辽宁模式的“征补两条线”。原则上，黑吉模式的财政补助直接补充个人账户，而非弥补由于做实个人账户而产生的统筹账户缺口。同时，个人账户基金仍继续直接用于当期发放。

　　其中耐人寻味的细节是，由于地方社保部门征缴的个人账户基金仍用于当期发放，而财政补助额少于弥补个人账户缺口所需资金，用于补充个人账户的财政补助也并没有进入个人账户，而是储存在省内财政部门专户，同时亦未进行任何投资运作予以保值增值。

　　也许在有关部门看来，财政补助补的只是个人账户缺口，这笔钱不需要对应于个人，而是作为一笔独立的储备基金，由有关部门监管运作。这一切意味着，中央财政补贴黑吉两省“做小做实”资金，并没有催生账人相符的个人账户，个人账户至今仍是空账运行。

　　辽宁和黑吉二省两种试点不同的补贴方案，显然代表了两种改革模式。接下来即将在八省市推开的试点方案采取哪一种，并无最终定论。财政压力很可能成为影响下一步改革方向的决定性因素。

　　根本性的分歧仍在于对个人账户资金来源的定义。一种观点认为，个人账户理应由个人缴费形成，财政补助应弥补由做实个人账户而产生的支付缺口，这一观点指向辽宁模式；另一种观点则认为个人账户由财政补助形成，这一观点所对应的便是黑吉模式。选择前者，意味着个人账户成为个人财产不能动用，而一旦当期支付缺口不断扩大，中央和地方财政便有义务不断输血；选择后者，财政压力则很大程度上有所减轻。

　　显然，对于未来养老保障改革的路径选择，决策者心态复杂。考虑到应对未来老龄化来临时的支付危机，必须从现在开始做实个人账户；但这会立刻增加眼前的财政压力。在无法清偿过去的历史欠账即对老职工的“隐形债务”的情况下，这是一个两难的选择。

　　未来试点方案举棋未定，令辽宁的处境显得有些尴尬。到2005年11月末，辽宁全省累计做实个人账户基金192.4亿元，共有84.6万名企业退休人员按照新办法计发了养老金，绝大多数退休人员提高了待遇。同时，辽宁初步建立了由社会保障专门机构监管个人账户基金投资运作的模式，基金平均收益率高于同期银行

存款利率。

　　根据这些情况，辽宁省有关部门认为已经实现了新老办法的平稳过渡，实现了由现收现付制向部分积累制的转变，为应对人口老龄化高峰的支付风险进行了必要的资金储备。

　　尽管如此，辽宁试点仍在现实和未来的财政负担中间徘徊。下一步向何处去？以“隐形债务”面目呈现的历史欠账究竟应当由谁来承担？-

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