生物燃料发展有关情况及政策建议

　　生物燃料是指通过生物资源生产的燃料乙醇和生物柴油，可以替代由石油制取的汽油和柴油，是可再生能源开发利用的重要方向。受世界石油资源、价格、环保和全球气候变化的影响，上世纪70年代以来，许多国家日益重视生物燃料的发展，并取得了显著的成效。我国的生物燃料发展也取得了很大的成绩，特别是以粮食为原料的燃料乙醇生产已初步形成规模。近年来，我国石油需求快速增长，石油进口不断增加，国际油价持续上涨，有关部门及专家学者对发展生物燃料、替代石油问题提出了很多建议。根据党中央、国务院领导的批示精 神，我们对发展生物燃料问题进行了认真研究。现将有关情况及我们的意见报告如下：

　　 一、国际生物燃料发展状况

　　 上世纪70年代石油危机以来，一些国家开始尝试利用生物资源生产液体燃料，以减少对石油进口的依赖，随着全球环境问题的日益突出和石油价格的持续上涨，生物燃料得到了进一步的重视，发展生物燃料已成为发达国家提高能源安全、减排温室气体、应对气候变化的重要措施。目前，生物燃料已实现规模化生产和应用。2005年，全世界生物燃料乙醇的总产量约为3000万吨，其中巴西和美国的产量均约为1200万吨；生物柴油总产量约220万吨，其中德国约为150万吨。

　　巴西幅员辽阔，土地资源丰富，地处热带，降雨充沛，适宜甘蔗生长。为了减少对石油进口的依赖，巴西从1975年开始实施“燃料乙醇计划”，以甘蔗为原料生产燃料乙醇替代车用汽油，主要做法包括：一是规定车用汽油必须添加一定比例的燃料乙醇；二是安排资金支持改良甘蔗品种、改进乙醇生产工艺、开发燃料乙醇汽车；三是对燃料乙醇和乙醇汽车的生产和销售减免有关税费。经过多年的努力，巴西“燃料乙醇计划”达到了预期目的。1985年以来，虽然燃料乙醇产量因油价、糖价和政策影响有所波动，但平均年产量达1000万吨左右，累计替代石油约2亿吨。目前，巴西所有车用汽油均添加20%-25%的燃料乙醇，并且已有大量使用纯燃料乙醇的汽车，2005年销售的汽车有70%为可以完全燃用纯燃料乙醇的汽车。2005年，巴西燃料乙醇消费量为1200万吨，替代了当年汽油消费量的45%，约占车用燃料消费总量的三分之一，为70多万人提供了就业机会。燃料乙醇已成为巴西保障能源安全、促进经济发展、增加就业的支柱产业。

　　美国也是从上世纪70年开始发展燃料乙醇的，主要是利用其耕地多、玉米产量大的优势，以玉米为原料生产燃料乙醇。一方面是为了减少石油进口，另一方面是为了增加农产品的收益，稳定玉米价格。80年代后期，受石油价格较低的影响，美国燃料乙醇的生产和销售曾受到抑制。1990年美国出台《清洁空气法》后，乙醇作为MTBE（一种增加汽油辛烷值、减少污染排放的汽油添加剂，现被认为渗入地下水后引人致癌）的替代品，市场需求量迅速增加。2002年以来，受石油价格大幅上涨的推动，燃料乙醇再次得到重视，生产销售迅速增长。美国为推广燃料乙醇制定了积极的经济激励政策，每加仑燃料乙醇可得到51美分的税收返还（折合每升13.5美分）。为了进一步扩大生物燃料的应用，最近美国国会通过的2005年能源法提出了可再生能源燃料配额标准，要求在汽油消费中包含特定数量的可再生能源燃料，而且将逐年递增。从2006年至2012年，可再生能源燃料年用量要从40亿加仑（1200万吨）增加到75亿加仑（2300万吨）。同时，美国积极发展纤维素制取燃料乙醇的技术，进一步扩大可利用的生物质资源，以便更大规模地替代石油。

　　欧盟对生物燃料也很重视，但由于欧盟成员国人均耕地面积少，地处温带，农业生产条件较差，不具备大量使用粮食或甘蔗生产燃料乙醇的条件，因此，欧盟生物燃料主要以生物柴油为主，包括以大豆、油菜籽等为原料生产柴油和以回收动植物废油为原料生产柴油两种方式。目前，原欧盟15个成员国年产生物柴油约200万吨，占世界生物柴油总产量的90%，其中德国生物柴油年产量约为150万吨。

　　总体来看，以甘蔗和玉米为原料生产燃料乙醇、以大豆和油菜籽等为原料生产柴油的技术是成熟的，生产成本受原料、地域和规模的影响差距较大。目前，除巴西以甘蔗为原料生产的燃料乙醇成本可以与汽油相竞争外，其它国家生物燃料的成本还比较高，生物燃料的推广都需要给予一定的政策支持，普遍采用的优惠政策是减免税收。由于美国和欧盟对汽油的征税额度很高，对生物燃料的税收减免政策是十分有效的。此外，为了提高能源安全、保护环境、促进生物燃料的发展，许多国家提出了生物燃料发展目标。欧盟提出的目标是：到2010年，生物燃料占交通燃料的份额达到6%；美国提出的目标是：到2020年，生物燃料在交通燃料中的比例达到20%；瑞典提出2020年之后，利用纤维素生产的燃料乙醇全部替代石油燃料，彻底摆脱对石油的依赖。因此，生物燃料将逐步成为替代石油的重要能源。但是，目前从粮食产品为主要原料生产燃料乙醇受到成本和土地资源的制约。

　　 二、我国生物燃料发展状况

　　 我国有成熟的酒精生产技术和大规模的酒精生产能力，具备发展生物燃料乙醇的技术基础。上世纪末，利用粮食相对过剩的条件，我国开始发展生物燃料乙醇。“十五”期间，在河南、安徽、吉林和黑龙江分别建设了以陈化粮为原料的燃料乙醇生产厂，总产能达到每年102万吨，现已在9个省（5个省全部，4个省的27个地市）开展车用乙醇汽油销售。受粮食产量制约，我国近期不再扩大以粮食为原料的燃料乙醇生产。

　　为了扩大生物燃料来源，我国已自主开发了以甜高粱茎秆为原料生产燃料乙醇的技术（称为甜高粱乙醇），并已在黑龙江、内蒙古、山东、新疆和天津等地开展了甜高粱的种植及燃料乙醇生产试点，黑龙江省试验项目已达到年产乙醇5000吨。由于现阶段国家对燃料乙醇实行定点生产，这些甜高粱乙醇无法进入交通燃料市场，大多数掺入了低质白酒中。另外，我国也在开展纤维素制取燃料乙醇的技术研究开发，现已在安徽丰原等企业形成年产600吨的试验生产能力。

　　生物柴油的原料来源既可以是各种废弃或回收的动植物油，也可以是含油量高的油料植物，如麻疯树（学名小桐子）、黄连木等。目前，国内已有一些公司收集餐饮业废油加工生产生物柴油（参照美国生物柴油标准），年产量约5万吨。这些生物柴油直接供应给运输企业或作为工厂和施工机械的动力燃料。一些科研部门已在研究能源植物优育技术、生物柴油技术和生物制品加工技术，并开展了小型工业性试验，特别是麻疯树、黄连木等油料树种的培育及生物柴油加工技术已经基本成熟，初步具备了推广应用的技术基础。

　　据专家估算，我国的甜高粱、木薯、甘蔗等可满足年产3000万吨生物燃料乙醇的原料需要，麻疯树、黄连木等油料植物可满足年产上千万吨生物柴油的原料需要，废弃动植物油回收可年产约500万吨生物柴油。如果农林废弃物纤维素制取燃料乙醇或合成柴油的技术实现突破，生物燃料年产量可达到上亿吨。因此，从理论上讲，我国生物燃料的发展潜力是很大的。但由于我国生物燃料发展还处于起步阶段，生物燃料的发展面临许多困难和问题。归纳起来主要是：

　　（一）原料资源尚不落实。受粮食资源不足的制约，目前以粮食为原料的生物燃料生产已不具备再扩大规模的资源条件。今后生物燃料乙醇生产应转为以甜高粱、木薯、红薯等为原料，特别是以适宜在盐碱地、荒地等劣质地和气候干旱地区种植的甜高粱。虽然我国有大量的盐碱地、荒地等劣质土地可种植甜高粱，有大量荒山、荒坡可以种植麻疯树和黄连木等油料植物，但目前缺乏对这些土地利用的合理评价和科学规划。目前，在西南地区虽已种植了一定数量的麻疯树等油料植物，但不足以支撑生物柴油的规模化生产。因此，生物燃料资源不落实是制约生物燃料规模化发展的重要因素。

　　 （二）技术产业化基础薄弱。虽然我国已实现以粮食为原料的燃料乙醇的产业化生产，但以甜高粱为原料生产燃料乙醇尚处于技术试验阶段，要实现大规模生产，还需要在生产工艺和产业组织等方面做大量工作。以废动植物油生产生物柴油的技术较为成熟，但发展潜力有限。以油料植物为原料生产生物柴油的技术尚处于研究试验阶段，还需要经过工业性试验后才能开始大规模生产。对后备资源潜力大的纤维素生物质燃料乙醇和生物合成柴油技术还处于研究阶段，离工业化生产还有较大差距。因此，生物燃料技术产业化基础薄弱也是制约生物燃料规模化发展的重要因素。

　　（三）产品市场竞争力不强。由于受原料来源、生产技术和产业组织等多方面因素的影响，我国燃料乙醇生产成本比较高，目前以陈化粮为原料生产的燃料乙醇的成本约为每吨4500元左右，国家实行财政定额补贴（目前平均每吨燃料乙醇补助1370元，按现在石油价格作相应调整后，补贴额会有所降低）。据专家估算，以甜高粱、木薯等为原料生产燃料乙醇，成本约为每吨4000元。按等效热值与汽油比较，汽油价格达到每升6元以上时，燃料乙醇才可能赢利。目前，国家每年对102万吨燃料乙醇的财政补贴约为15亿元，在目前的技术和市场条件下，扩大燃料乙醇产量需要大量的资金补贴。以甜高粱和麻疯树等非粮食作物为原料的燃料乙醇和生物柴油生产技术才刚刚开始工业化试点，产业化程度还很低，近期在成本方面的竞争力还比较弱。因此，生物燃料成本和石油价格是制约生物燃料发展的重要因素。

　　（四）政策和市场环境不完善。2000年以来，国家组织了燃料乙醇的试点生产和销售，建立了燃料乙醇的技术标准、生产基地、销售渠道、财政补贴和税收优惠等政策体系，积累了生产和推广燃料乙醇的初步经验。但由于以粮食为原料的燃料乙醇发展潜力有限，为避免对粮食安全造成负面影响，国家对燃料乙醇的生产和销售采取了严格的管制，只有指定的四个定点企业可以从事燃料乙醇生产，享受财政补贴，并由中石油和中石化两个公司负责乙醇汽油的混配和销售。近年来，虽有许多企业和个人试图生产或销售燃料乙醇，但受到现行政策的限制，不能普遍享受到财政补贴，也难以进入汽油的销售渠道，一些企业和个人以甜高粱茎秆为原料生产的乙醇无法进入交通燃料市场。对于生物柴油的生产，国家还没有制定相关的政策，特别是还没有生物柴油的国家标准，更没有正常的生物柴油销售渠道。因此，政策和市场环境不完善也是影响生物燃料发展的重要因素。

　　 三、促进我国生物燃料发展的建议

　　 为了促进我国生物燃料的发展，我们在可再生能源中长期发展规划中提出：2010年生物燃料年替代石油200万吨，2020年生物燃料年替代石油1000万吨。从目前我国生物燃料资源、技术、市场和政策条件来看，要实现生物燃料的规模化发展，关键要解决好生物燃料的资源落实、产品生产和市场销售三个环节的问题。特别是有关政府部门要做好品种选育、种植规划、技术标准制定等工作，制定有利于生物燃料发展的投资、价格和税收政策，落实好产品销售渠道，充分发挥大型能源企业的带头作用，广泛吸收社会企业参与，形成完整的生物燃料生产、混配和销售体系。

　　根据目前我国生物燃料的状况，可考虑按三个阶段进行统筹安排。“十一五”期间主要为技术产业化阶段，把主要精力放在技术研发和资源准备上，通过建设工业性试验项目和示范项目，实现技术的产业化；“十二五”期间主要为规模化发展阶段，在开展试验及示范项目建设的基础上，扩大生物燃料的市场需求，建立适度规模的生物燃料产业，同时继续加强技术研发和资源规模种植，提高技术水平和资源供给能力，大幅降低生产成本。在2015年以后，大规模发展生物燃料，到2020年，使生物燃料消费量占到全部交通燃料的15%左右，建立起具有国际竞争力的生物燃料产业。建议近期抓紧开展以下工作：

　　（一）开展可利用土地资源调查评估和能源作物种植规划。生物能源资源是发展生物燃料的前提条件。为了摸清我国生物质能资源潜力、能源作物和油料作物的种植条件，建议国家安排资金，由国家发展改革委会同农业部和国家林业局组织开展全国适宜种植甜高粱、木薯、麻疯树等能源作物和油料植物的土地资源调查评估，在此基础上制定能源作物和油料植物的种植规划。在黑龙江、山东、新疆、广西、四川、贵州等已有一定的能源作物及油料植物种植基础、资源潜力大的地区，规划建设生物燃料原料供应示范区，为开展非粮食燃料乙醇和生物柴油试点示范项目和实现规模化发展奠定可靠的原料供应基础。

　　（二）建设规模化非粮食生物燃料试点示范项目。在进行充分技术论证和经济分析的基础上，主要利用现有资源和技术优势，在山东、黑龙江、内蒙古和新疆等地建设以甜高粱为原料的燃料乙醇示范项目；在广西、海南等地建设以甘蔗和木薯为原料的燃料乙醇示范项目，每个示范项目的年生产能力为5-10万吨燃料乙醇。在四川、贵州和云南等地开展以麻疯树等油料植物为原料的生物柴油试点，初步考虑建设2-3个年产5万吨左右生物柴油的示范项目。试点示范项目可以采取由政府组织落实原料资源和市场销售体系基础上，通过公开招标选择投资者的方式进行。

　　（三）建立健全生物燃料收购流通体系和相关政策。将现有的以粮食为原料的燃料乙醇销售体系，扩大到以甜高粱、甘蔗、麻疯树等非粮食作物为原料的液体燃料销售，由中石油和中石化根据需要在全国建立非粮食生物燃料的收购、调配和销售体系，对于符合质量标准的非粮食生物燃料都要以国家规定的价格进行收购。非粮食燃料乙醇收购价格由国务院价格主管部门根据有利于促进非粮食生物燃料发展的原则确定并公布。同时，参照目前已实行的陈化粮燃料乙醇的财政和税收优惠政策，对非粮食燃料乙醇、生物柴油的生产销售制定财政和税收优惠政策。有关非粮食生物燃料的生产和销售管理办法、价格及财政税收政策由国家发展改革委会同有关部门制定。

　　（四）加强生物燃料技术研发和产业体系建设。生物燃料是重要的石油替代产品，对确保能源安全、保护环境、实现可持续发展具有重要作用。虽然近年来生物燃料发展很快，但总体来看，生物燃料仍是发展中的新能源技术，加强生物燃料技术的研究开发是促进生物燃料发展的重要基础。建议安排资金支持生物燃料技术的研究开发和产业

化工作，包括生物资源品种选育、生产和加工工艺等，特别要加大对纤维素生物质制取液体燃料技术研究开发的支持力度。建议农业部和国家林业局建立能源作物和油料植物的育种和种植技术服务体系，做好能源作物和油料树种的筛选、改良和种植技术改进工作，建立相应的良种繁育基地和树苗抚育基地，为能源作物和油料植物的大面积种植提供种、苗支撑和技术指导，尽快建立和健全我国生物燃料的产业体系。