农民土地入股现身广东公路征地 具体方法在研究

　　

    广州市郊，毗邻工厂的农村土地即将被开发使用。广东省在项目建设中的土地入股尝试，只是近年来广东省在“土地新政”方面的最新一环。新京报资料图片

　　相关部门期望以此缓解征地拆迁工作难度和筑路资金压力；专家认为，应考虑高速公路25年以上的回报期内如何偿付农民的土地费用

　　□本报记者 闾宏 广东报道

　　张秋林近来觉得压力很大。这位韶赣(韶关至江西赣州)高速公路粤境段管委会副主任 透露，原定于今年1月开工的工程至今仍停留在项目审批阶段。

　　“十一五”期间，这注定是条引人注目的公路。1月22日，媒体披露，广东境内段公路土地征用将在这五年中尝试“农民土地入股”征地方式，而韶赣高速和莞惠(东莞至惠州)高速的东莞段同时被纳入首批建设试点。

　　2月21日，新华社授权发布的2006年中共中央“一号文件”，其中就新农村建设问题提出，“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”广东此番试点无疑切合了中央的精神。

　　该省交通厅副厅长李熹光解释，改革主要目的是为了减轻征地拆迁的工作难度。“如果运作得好，对农民是有益的。”张秋林说，农民能否接受还要看政府的宣传工作做得如何。

　　虽然官方对该试点政策保持低调，但当地舆论对改革方案的出台普遍持支持态度。就在消息披露的次日，《羊城晚报》刊发的署名文章认为，“相关尝试若能取得成效并获得推广的条件”，那么将是政府从单纯推进经济发展到综合推动社会进步的一次“漂亮转身”。

　　而对于这次土地征用方式的变革，广东顺德大罗村村委会主任黎建光的看法则相当保守。黎建光认为，即使历经了广东10多年的股份社改造后，“农民还是不知道股份的确切含义，更不清楚1亩地值多少钱”。

　　在黎建光看来，土地征用制度的变革只是为了降低政府的发展成本。“而农民需要看到的是眼前既得利益，和今后的保障。”

　　暂时还看不到细节

　　“目前试点意向已经确定，但具体的操作方法还在研究和制定。”

　　“韶赣公路粤境段所涉及到的征地拆迁由韶关市总承包。”张秋林告诉《新京报》，韶关市还在制定详细的方案。

　　此前，广东省公路局办公室主任陈湘华在接受媒体采访时也表示，“目前试点意向已经确定，但具体的操作方法还在研究和制定。”

　　中山大学行政管理研究中心教授、博士生导师郭巍青认为，虽然暂时还看不到细节，但是毫无疑问，让农民以土地参股于建设项目，是一项制度创新。

　　郭巍青的观点是，从大逻辑上看，它将使因建设项目而起的土地争议从行政管制框架下的“补偿”问题，转化成为市场交换问题。可以肯定，这是在土地所有权的约束下，为农民利益保障寻求最大可能的弹性空间。

　　其实，广东早在前年便开始着手考虑采用多种方式解决农村土地的使用问题，从制度上缓解建设发展资金不足并保障农民利益。

　　广东省国土厅当年曾经表态，将通过明晰土地财产权，推行土地股份制；尽量缩小征地范围，推行土地年地租制；探索发行土地债券等办法，解决被征地农民的长远利益问题。

　　“这是一次真正意义上的流转，土地入股更能保证农民在土地升值后的利益分红。”广东佛山市委党校的赵起超教授多年研究土地流转问题。

　　赵起超认为，从10多年前农村股份社改造，到这次农村土地作为资本允许进入国家项目的股权结构，“是一个突破。”

　　为何出现在广东呢？

　　农民应该从土地意识中摆脱出来，应该让农民逐渐形成一种观念，他们所依靠的不是土地，而是有着资产价值的股权

　　郭巍青认为，广东省在项目建设中的土地入股尝试，只是近年来广东省在“土地新政”方面的最新一环。

　　从2003年开始，佛山、广州等地已被国家列入征地改革的试点地区。广东已全面铺开农用地分等定级与估价工作，在此基础上，正逐步建立以市场评估为依据，以保障失地农民基本生活标准为基础的征地补偿标准计算办法。

　　此前，广东省土地变革一直在缓慢变化。1997年，南海诸多农村进行股份社的深化改造，将股权固化。黎建光说，大罗村是在2002年进行股权改造的，所有社员股确定为8530股，实行“生不增、死不减。”股权可以进行买卖、继承、转让，“这在最初是不行的。”

　　土地的概念开始从农民意识中真正隐去。大罗村有些村民因为家中经济状况不好，就将股权转卖，“价格是相互间协商的。基本根据年终的每股分红来定。”也有家中长辈过世，股权转让给后辈的。

　　“这个进步已经不小了。”赵起超说，农民应该从土地意识中摆脱出来，应该让农民逐渐形成一种观念，他们所依靠的不是土地，而是有着资产价值的股权。

　　另一种变革在2005年10月发生。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》出台，意味着农村土地流转的束缚被进一步解开。

　　这个“管理办法”使得农村的集体建设用地和国有土地有着一样的使用权，一样可用于工厂和企业。两者变为“同地，同价，同权”，它们在身份、性质上再也不受到歧视。“农村集体建设用地可以出让、转让、出租和抵押”；其“出让、转让与出租年限与城镇国有土地相同”。

　　之前如果农村集体建设用地需租给企业，必须经政府征用之后，土地性质转变为国有才能出租。“这同时也暗示了，广东的工业化发展又进入了一个迅猛时期。它对土地的饥渴愈来愈强烈。“赵起超打了个生动的比喻。”控制土地流转速度的车轮被完全打开了。“

　　于是，广东顺德在短短的时日内就出让集体非农建设用地使用权195宗，面积72.95公顷，价款15731.71万元；转让4宗，面积2.37公顷；抵押23宗，面积16.72公顷，价款2521.3万元。

　　流转试点明确规定股份社集体非农建设用地使用权流转产生的纯收益，20%作为农民社会保障基金，划入农民社会保障基金专用账户，其余80%按照“二八”分成办法进行分配。

　　黎建光听说，乐从镇罗沙村就利用集体土地流转的收益，先后投资1720万元兴建小学、幼儿园、文化中心、公园等一批福利设施项目。

　　“这个办法最大的贡献就是将农村集体土地升值后的利益保留在了农村。”赵起超说，以前当这些土地被政府征用后，土地带来的升值都留给了政府。农村只拿到为数不多的征地补偿。

　　“高速”囿于资金困局

　　“十一五”期间，广东计划投资2900亿元，新增高速公路2000公里。其中交通资金需求为361.6亿元，缺口资金共计97.8亿元

　　韶赣高速公路计划投资66亿元，粤境段有125.8公里。这个庞大的工程项目也面临着资金的短缺。“所以才考虑到改革公路建设的投融资体制。”张秋林说。

　　近年来广东高速公路正面临着一场飞跃式的大发展。1月21日，来自广东省“建设大交通促进大发展”佛山现场会上的数字显示：去年，广东省完成交通固定资产投资404亿元，为年计划的122%，比2004年增长31.8%.新建成高速公路622公里。至当年底，广东省公路通车总里程达11.5万公里，其中高速公路3142公里，已位居全国第二位。

　　2006年，广东计划完成交通投资435亿元，其中公路建设投资332.5亿元。新开工广梧高速公路河口至平台段、广贺高速公路三水至怀集段等14个高速公路项目，继续加快江珠、揭阳至汕头、龙岩至梅州段高速公路等10个在建高速公路项目，力争建成298公里高速公路。

　　而广东省交通部门一位相关人士表示，试点农民土地入股的一个主要原因，是为解决配套资金缺口。

　　据该省交通厅测算，“十一五”期间，广东计划投资2900亿元，新增高速公路2000公里。其中交通资金需求为361.6亿元，缺口资金共计97.8亿元。

　　除了宣布试点还未出台详细方案的“农民以土地参股建设项目”。为加快“十一五”期间的交通建设，广东省也积极做好了二手准备，宣布在部分高速公路项目中采用政府还贷公路模式进行投资建设。

　　确定继续采用“统借统还”方式解决广东省的公路建设资金缺口问题，贷款本息列入公路规费计划安排逐年偿还。同时配合国土部门实施最低征地单价制度。

　　此前，广东还尝试采用通过“资本证券化”的方式从资本市场融资解决高速公路资金不足的问题。

　　国有控股的上市公司东莞控股2005年12月26日发布公告，莞深高速项目计划融资5.8亿元，并获得中国证监会的批复。这是第二只在国内上市的“资产证券化”产品。

　　公路赢利前如何保障农民利益？

　　一条高速公路的收益回报周期通常在25年到35年。赵起超说，如土地入股试点最终实现成功，必须要考虑在公路还没赢利的情况下，如何偿付农民的土地费用

　　在土地价值飞升的广东，由于征地难，政府在农村土地制度方面进行了各种变革。《第一财经日报》1月24日的报道认为，以往交通建设征地过程中因处置和补偿不当而引发失地农民上访等问题，也是此次试点农民土地入股的原因之一。

　　广东省公路局一位相关人士在接受媒体采访时认为，实施农民土地入股使被征地农民与公路建设运营方结成利益共同体，一方面有利于减少摩擦和纠纷，顺利推进建设进程，保持社会稳定，另一方面保护了农民的利益，使得农民在失去土地后有一个稳定的收入来源。

　　土地能入股是赵起超最愿意看到的事，“人们终于开始注意土地的股本价值了。”

　　但一个事实是，一条高速公路的收益回报周期通常在25年到35年。赵起超说，如土地入股试点最终实现成功，必须要考虑在公路还没赢利的情况下，如何偿付农民的土地费用，它还是要衡量1亩地平时的产出，作为估价的一个标准。“不然农民肯定不会愿意。”

　　在赵起超看来，土地入股真正的突破意义是在人们开始注意将土地收益同股权挂钩。“这样的股权才有意义。而不是一种单纯的分配凭证。”

　　事实上，农民要成为真正的股东，这样他们才会真正关心土地。就目前的股份社而言，并没有太多农民关心自己村里的土地运营得如何，“他们只想着年终能多分些红。至于如何使得土地更有价值，以及股份社运作的透明度究竟如何，他们都不会关心。”

　　赵起超对股份社的憧憬是，将来能形成一个土地经营公司，由区级、镇级政府和村委会共同组建，能够将土地真正纳入到一个股份公司中去运营。“农民应该淡忘土地。而去关心土地公司每日股权价格的高低。”

　　而张秋林对农民土地入股则没有表示出太多的想法，他正等待着韶赣高速公路的开工。