能源法起草提速 有望在2006年年底之前形成草案

　　

《能源法》的制定要符合中国国情。本报记者康亚风摄

　　按照规划，我国面临的能源形势是“每两年就要建一个三峡水电站”、光运煤“就还得新建10条大秦线”……这就注定了中国《能源法》的特殊性

　　提要

　　近几年，能源需求持续升温。中央政府已经意识到这一点，准备采取立法措施加以引 导。专家认为，应以《能源法》制定为契机，更新思维模式，制定清晰、持续和协调的能源政策，并最终确立更为有效的市场调控和激励机制，保证国家的能源安全和战略安全。

　　进程

　　●2005年5月，中国法学会能源法研究会在京召开《中国能源法体系框架研究》课题开题会。该课题由国家发改委能源局委托。在10月10日召开的第二次课题会上，徐锭明同志首先在会上传达了国务院领导的重要批示并作重要讲话。并表示，课题研究已不是一般的研究，实际上是为起草我国能源法作了超前性的前期准备和铺垫。

　　●2005年10月20日，为进一步落实温家宝总理、曾培炎副总理关于组织研究起草《能源法》的批示精神，国家能源办、国家发展改革委、国务院法制办在京召开了研究起草《能源法》座谈会。

　　●2006年1月24，为贯彻落实国务院的决定，国家能源办会同国家发展改革委、国务院法制办在北京召开会议，成立《能源法》起草组，拉开了我国《能源法》起草工作的序幕。会议明确，为加强对《能源法》起草工作的领导，动员各方面力量共同做好起草工作，国务院已批准成立跨部门的《能源法》起草组，由国家发展改革委主任、国家能源办主任马凯同志担任组长。国家能源办、国家发展改革委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国资委、环保总局、安全监管总局、电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办共15家单位为起草组成员单位，参与起草工作。

　　□本报记者 谢晓冬 北京报道

　　《能源法》的起草工作正在悄然提速。

　　继1月24日《能源法》起草领导小组和工作组宣布成立以来，一个包括能源、经济、法律、公共管理在内的起草专家小组已于日前基本组成完毕，相关工作已次第展开。2月15日，作为该法的主要负责机构，国家能源办召集专家组成员就能源战略和政策问题进行了讨论。而此前5天，国家发改委主任兼国家能源办主任马凯曾亲临小组讲话，布置有关起草进度事宜。

　　起草进展

　　国家发改委能源局局长徐锭明曾表示，《能源法》有望在2006年年底之前形成草案。

　　公开资料显示，能源办系副部级协调性机构。该办一位人士介绍，能源办的成员多为兼职。最初的27名编制，全部为各大部委里的司局级干部。后来虽增设专职工作人员，但人数很少。因此，具体的起草工作将交由专家进行。具体程序将是先由专家组提出一个初稿，然后工作组将根据该法案进行修改、论证。然后，将向各部门征求意见，由国务院法制办来进行立法协调。

　　“《能源法体系框架研究》的研究结果将是《能源法》起草的重要基础。”2月18日，《能源法体系框架研究》课题组一位成员告诉记者。据其介绍，作为工作组的智囊机构，《能源法》起草专家小组除了包括上述课题组的部分成员外，还吸收了一些经济学和公共管理的学者，人数在13名左右。而能源办的工作目前则集中在相关的调研，其中包括对各国的能源法进行翻译。

　　《能源法体系框架研究》系由中国法学会能源法研究会接受发改委能源局委托进行的一项研究，始于2005年5月。来自发改委的消息显示，各分课题组目前已完成10多万字的报告初稿，正就一些重要问题做进一步论证。本月底前，将提交报告初稿，3月底汇报课题初步成果。

　　此前，国家发改委能源局局长徐锭明曾表示，《能源法》有望在2006年年底之前形成草案。

　　但据《能源法》专家组一位成员透露，该法的起草工作实际上大约要到四五月底才能开始，目前仍停留在讨论阶段。《能源法》(草案)在2006年年底之前出台并不乐观。

　　此前的1月12日，国家能源办副主任马富才曾在“中国产业发展高层论坛上”表示，《能源法》作为我国能源领域的基础性法律，要突出战略性、全局性、原则性以及对各具体能源领域法律制度的协调。其内容将“涵盖能源资源勘探、研究开发、生产运输、贸易与消费、利用与节约、对外合作、能源安全与监管等诸多环节。”

　　“这并不简单，能源法既着眼于协调，就必须充分考虑各方面的意见”，中国政法大学马燕教授表示。

　　知情人士透露，在上述2月15日的会议上，各能源领域的专家就行业间的能源政策协调问题进行了热烈讨论，但“分歧很多”。

　　徐锭明“算账”

　　数据显示，仅2003、2004年两年，我国就新装发电机组8500万千瓦，相当于一个英国的电力工业。

　　分歧源于能源问题的复杂性。

　　此前，发改委能源局长徐锭明曾感叹，中国能源立法的首要障碍是专家匮乏。能源法专家不仅要精通法律，更要对中国的能源问题心中有数。

　　在中国石油大学教授葛家理看来，能源问题的解决事关整个宏观经济。在寻求法律的途径进行规制之前，首先要对中国的能源问题以及整个宏观经济有透彻研究和评估。

　　一位不愿具名的知情人士透露，2005年初，在向国务院申请报批《能源法》立项的同时，发改委能源局已开始考虑组织专家对“能源法法律体系”的框架进行研究。

　　为此，徐锭明找过中国法学会能源法研究会。在正式开题之前，徐曾专门为课题研究小组做了一个中国能源现状的介绍。“这是我们研究能源政策和形势的基本前提。”上述人士回忆徐锭明的话说。

　　在其为记者提供的一份未曾披露的讲话稿中，徐锭明用“三个六”和“五个矛盾”向各位与会专家细数自己的“当家不易”。

　　所谓“三个六”，是他对我国能源领域现状的一个简单概括，即：煤矿几万个，年均产量6万吨；油井几万口，每口油井6吨；四亿多机组，每个发电机组6万千瓦。而“五个矛盾”，则是指我国在资源、建设、安全、环保、效率和可持续发展等方面与能源中长期规划存在显著矛盾。“我们整个结构还不合理。”徐锭明的评价直截了当。

　　2004年6月，国务院原则通过了《国家能源中长期发展规划》，提出要逐渐调整能源结构以保障能源供应安全。在这样的背景下，如何给予上述法律规划以国家强制力的保障，进而协调不同能源行业的政策措施以保证该目标的实现，正成为能源主管当局以及未来的《能源法》面临的重大课题之一。

　　徐锭明在上述会议上透露，结合2020年的远期规划算的一笔账让他有些“心惊胆颤”。

　　他介绍，煤炭的缺口惊人。以占我国能源消费比重60%以上的煤炭为例，我国人均煤炭探明储量仅为世界一半多一点。要保证2020年小康社会规划实现，还缺煤1700亿吨。勘探这些煤需要花费人民币400亿元。把它挖出来，则需要新建一千多个煤矿。运出来，就还得新建10条大秦线(大连到秦皇岛)。“这相当于建设一个美国的煤炭工业”，徐锭明说。

　　电力方面也不轻松。数据显示，仅2003、2004年两年，我国就新装发电机组8500万千瓦，相当于一个英国的电力工业。而到2020年，单就西部，国家就计划新建水电装机容量2.5亿千瓦。这意味着，这期间每两年就要建一个三峡水电站(1820万千瓦)。

　　至于石油和天然气，国内的供给也不理想，均需从国外进口。其中，石油自我国从1993年成为净进口国以来，对外依存度逐年上升，目前已达40%；天然气2004年的生产量为408亿方，仅相当于莫斯科一年的用气量。

　　问题还不限于资源匮乏。可能超过18万亿元的能源建设投资、几乎相当于美国百倍的煤矿百万吨矿工死亡率、世界平均能源利用效率的一半水平，都是摆放在国家能源当局面前的现实。“不当家不知柴米贵，我们压力很大。”徐锭明说。

　　“能源立法必须从上述约束与目标出发，寻求对策。这是中国的国情。”2月20日，一位参与能源法法律体系研究的专家向记者强调。

　　立法新思维

　　“能源立法要有系统经济学眼光，要站在国家政治经济大系统的角度来进行协调。”

　　不过，在中国石油大学能源战略研究中心教授葛家理看来，中国能源最大的国情，就是有13亿人口。“再多的资源，一平均就平均掉了；再低的标准，一乘上总数，就被放大得惊人。”

　　他举例说，现在美国人的年人均耗油水平是三吨，如果中国也按照这个标准设计供给，消耗将会惊人。“2020年，我们预计有15亿人口，而2020年的世界石油预计产量也不到45亿吨。”葛家理教授认为，庞大的人口约束和资源约束，使得中国的能源问题解决，包括起草《能源法》，都必须在新的能源理论模式下进行，而不是走西方发达国家发展矿石能源的老路。

　　这一模式被他称为“有限目标+双重结构拉动+系统协调”的模式。所谓有限目标，即指在做能源和经济规划时，必须严格控制社会总体的能源需求规模，以绝对数字而不是相对数字来要求，具体标准也应以社会可承受的标准出发，而不是向西方国家看齐。在此目标下，寻求能源结构的优化，例如稳煤兴电、稳油兴气等。他介绍说，日本正是在经历第一次全球经济危机后，迅速作出上述调整，在实现经济增长的同时，能源消耗水平基本保持了稳定。(见图表一)

　　而所谓双重结构拉动，是指在继续增加能源数量投入的同时，要着眼于产业政策的调整，通过大力发展第三产业以及高新技术产业来实现GDP的增加，从而改变目前宏观经济总体上靠能源投入拉动的现状。

　　来自国家统计局的统计数字显示，中国的固定资产投资占GDP的比重从2001年的38%上升到2004年的51%，与此同时，钢铁、水泥、电解铝、汽车等高耗能行业的规模分别增加了96.6%、121.9%、92.9%、87.2%.

　　葛家理教授分析说，这意味着中国的经济增长在很大程度上仍靠能源的投入数量来拉动，是一种“单点拉动模式。”

　　“这种线形模式必须改变。”葛教授介绍说，以上述固定资产投资占GDP的比重看，国际上一般认为超过40%，即是发生系统性经济危机的征兆。1997年亚洲金融危机即为例证。

　　结合公开的数字，并通过构建相关的经济模型，葛家理和他的同事还发现，在2001年到2004年之间，我国的宏观经济状况在经济数量增加的同时，经济运行质量却没有同步增加，甚至出现反转下降的迹象。如投入产出比、资源消耗比和人力受益比等指标恶化。“这也让我们对依靠能源投入拉动经济增长的模式提出反思”，葛家理表示。

　　具体到《能源法》，他认为，尽管《能源法》不可能对产业政策问题直接作出规定，但必须要注意与其进行协调，应通过一定的财税政策鼓励新能源的开发和应用，尽可能在实现能源结构与产业结构的双重调整方面“有所作为”。

　　“与环保政策的协调也很重要”，葛家理说。此前不久，国家环保总局规划院课题组曾公开对外发表《2020年中国能源与环境面临的挑战与对策》一文，对我国目前的能源消费状况发出警告，称“过度能源消费将使环境小康目标难以实现。”，并建议大力推进节能措施，推动能源结构的“绿色化”，并建议通过立法确立有关政策措施，以协调能源与环境的矛盾关系。

　　“总之，能源立法要有系统经济学眼光，要站在国家政治经济大系统的角度来进行协调。”葛家理对此解释。

　　而一位接近能源办的人士介绍，目前专家组的成员之所以在能源和法律之外，还有经济学家和管理方面的学者，正是出于上述考虑。“能源法不仅关系到能源和法律，它还关系到国家的宏观经济和政治安全。”该人士强调。

　　立法蓝本？

　　国家能源办已经组织人手对美国《国家能源政策制定法———2005》进行翻译。

　　将来《能源法》会是什么面貌？其他国家现有的能源法给中国的立法提供了参考。

　　2005年8月8日，美国通过《国家能源政策法———2005》。

　　就在该法通过的三个星期后，中国能源法研究会会长叶荣泗在媒体上发表了《美国新的能源政策法及对制定我国能源法的启示》一文。他肯定了这部法律的操作性，“该法规定向能源公司提供120亿美元的减税、贷款保障、清洁煤技术和勘探补助；规定从2007年起，美国将原有‘夏令时’时间再增加4周达7个月，以节约能源等”，都非常具有操作性。

　　据一位接近国家能源办的人士透露，该文得到了国家能源办有关负责人的高度重视。国家能源办已经组织人手对美国《国家能源政策制定法———2005》进行翻译。

　　据了解，这部能源政策法长达1720多页，共有十八篇章，420多条。其主要内容包括：提供消费税优惠，促进提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强和提升国内电网等能源基础设施；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产；减少对国外能源的依赖等。据接近国家能源办的人士透露，该法的翻译工作目前已近尾声。

　　但一位参与《能源法体系框架研究》的专家则向记者透露，对美国这部法律的研究不代表中国会采纳它的立法规则，从中国的立法框架出发，最后出台的《能源法》仍只会是一部原则性和纲领性的法律。

　　中国能源网CEO韩晓平建议，可以学习美国，把先行制定的《能源法》(草案)作为政策先行施行一段时间。待条件成熟后，再立为法律。这样既能兼顾实践的需要，又能避免匆忙立法所带来的弊端。

　　公开资料显示，《美国国家能源法———2005》正是从2001年布什政府颁布的《美国国家能源政策》的基础上修订而来，其间经过了近5年的调整完善过程。

　　分析人士指出，这一建议考虑到了一直以来，中国都缺乏高效的能源政策这一现实：由于各自为政，能源问题的解决往往“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏综合统筹。但部门协调长期以来一直都是立法的困难所在，《能源法》能否避免先前能源立法的宿命，重整能源管理体制，理顺各个能源领域的政策措施，正成为能源法的最大考验。

　　“过去三年的情况，凸显中国缺乏有效的能源政策。问题的根源在于体制。过去各行业行政部门各自为政，虽然行政部门分别为相应的国有企业所取代，然而各自为政的局面依然没有改变。一个能够横跨各部门，兼具运筹帷幄的战略考虑和高效执行力的行政机构在中国亟待设立。”英国邓迪大学能源法律政策中心主任菲利普·安德鲁·斯皮德博士2月20日在接受中国媒体的采访时如此表示。

　　-借鉴

　　美国制定新能源法

　　2005年8月8日，美国总统布什签署能源法案，标志着近十几年来第一个综合性的能源法完成了立法程序，正式成为新的法律。

　　自布什上台以来，一直试图制定一项全面的能源政策。在过去的几年中，能源法案几经波折，皆因涉及各方利益，引起共和党和民主党之间的尖锐矛盾，以致“胎死腹中”。然而，随着石油价格的不断上升，能源问题在美国日益受到关注，越来越多的人士批评美国缺少一项长期的能源发展战略。在这种情况下，新的能源法案应运而生。今年上半年，美国众、参两院分别通过了各自的能源法案文本，7月，两院通过一系列磋商谈判，终于完成了统一的文本，并交两院正式批准。在国会于7月底休会前，众院以275票对156票，参院以74票对26票分别批准该文本，从而为布什总统签署该法案铺平了道路。

　　这份长达1724页的文件，几乎涉及到能源生产、消费、研究与开发等各个方面。

　　日本新能源法

　　1997年，日本制定了《促进新能源利用的特别措施法》(简称新能源法)。新能源法规定，投入能源事业的任何人都有责任与义务全力促进新能源和再生能源推广工作。在行政上，政府通过必要措施以加速新能源及再生能源的推广应用。在法规上，为新能源和再生能源进入市场创造有利条件，专门设立了提供低息贷款及保证，以及提供各类信息和专业技术。

　　日本新能源政策大致可以分为三个层面：

　　1、研究提出长期能源需求供给预测

　　确立能源总需求及供给政策为目的，提供能源未来需求的预测，以修改能源供给的政策。根据预测，预计到2010年日本对石油之依存度将降至45%，对新能源和可再生能源的利用提高到3%.

　　2、确定能源政策取向及相关责任

　　2002年，日本制定了能源政策基本法，提出了稳定供给、适合环境与市场原理的能源政策取向。明确规定国家、地方公共团体、事业单位的责任和国民应尽的职责；要求政府每年定期向国会报告能源政策的实施情况。

　　3、制定新能源法律及扶持政策

　　为此，日本出台了新能源法及电气事业利用新能源的特别措施法，制定了一系列新能源推广的奖励及补贴制度，对新能源开发利用提供补助金或融资。

　　例如，对大规模引进风力发电、太阳光发电、太阳热利用及废弃物发电等，或宣导新能源的公共团体，补助50%以内的事业费及推广费；对于符合新能源法认可目标的新能源推广项目，则补助1/3以内的事业费；另对非营利组织给予支持，以协助和推广新能源事业的发展。