北京对流动人口应对不足 四因素影响目标实现

　　

北京总人口和人口密度的变化（单位：万人，人/平方公里）

　　昨天，一份凝聚着20名专家心血、历经11个月完成的调研报告———《科学设立并努力实现北京市人口规划多元目标的政策建议》被九三学社北京市委员会带上市政协十届四次会议。报告的执笔人———市政协委员、北京大学人口研究所陆杰华教授昨天向记者透露，报告中指出，目前城市公共管理对规模庞大的流动人口应对措施不够。

　　面临挑战

　　人口变化将在很大程度上影响着“十一五”时期北京市社会经济发展的速度，同时也关系到首都安全以及长治久安。陆杰华表示，总体上讲，北京市“十一五”期间人口规划目标实现所面临的突出矛盾包括六个方面。

　　人均水资源仅为全国1/8

　　随着城市人口的迅速增长和上游地区经济的日益发展，北京水资源的利用量已经超限。

　　据陆杰华介绍，自上个世纪80年代开始，北京地下水的开采量已经超过了地下水的可采量。目前，全市人均水资源约300m3/人，这只相当于全国平均水平的1/8，世界平均水平的1/30。据预测，北京2010年的可用水量仅为37.3亿吨。

　　城市公共服务能力滞后

　　陆杰华说，北京是一个人口高度集中的超大城市，人口的迅速增长给城市公共安全带来了一系列的难题。当然，这些“大城市病”的存在也凸显了城市公共服务能力滞后的症结。

　　目前，

北京交通拥挤、住房紧张以及人口布局的“内密外疏”，都是造成“都市病”的重要原因。

　　流动人口带来不小压力

　　长期以来，流动人口对首都的城市发展做出了不可磨灭的贡献。“但是，目前城市公共管理对规模庞大的流动人口应对措施不够，给北京市的社会治安、环境卫生、城市交通以及计划生育工作带来了不小的压力，同时也为城市发展带来了诸多的不确定因素。”陆杰华说。

　　此外，大部分流动人口居住的城乡接合部以及城中村也成为城市发展过程中不和谐的音符。

　　第一产业技术员比例仅1.48%

　　“五普”数据显示，北京17.5%的人接受过大学教育，因此，就学历水平而言，北京位居全国第一。

　　“然而，北京经济结构的战略性调整与现有的就业结构之间存在供需的结构性错位和缺位，专业技术人员比重偏低，第一、第二产业专业技术力量稍显单薄，分别为专业人员的1.48%和23.259%。”陆杰华说。

　　卫星城人口只有10万多

　　1993年以来，北京确定了14个卫星城，29个中心镇和140多个建制镇的发展布局。

　　“由于种种原因，人口高度集中于中心城区的人口分布格局却逐步形成，而且有逐步强化的发展态势。卫星城与中心区人口规模差距日益悬殊，郊区城市化受阻，城市群、城市圈尚未形成，卫星城难以发挥产业聚集和经济辐射作用。”陆杰华说，到2000年，北京平均每个卫星城的人口规模只有10多万人，离15万的城镇“门槛”人口规模还存在一定的差距。

　　贫困人口呈多元化特点

　　随着城市经济结构的调整、体制改革的推进以及城市新增劳动力的涌入，北京贫困人口有所增加，城市贫困问题逐步引起社会的广泛关注。

　　据陆杰华介绍，目前，北京贫困人口表现出多元化的特点，贫困人口在“三无”人群、下岗职工、离退休职工以及流动人口等群体中都有广泛分布。从空间分布来看，宣武、丰台、崇文三区贫困人口相对较多，贫困人口主要集中在东南郊、南郊一带。

　　影响因素

　　四因素影响目标实现

　　据陆杰华介绍，影响到“十一五”期间人口规划目标实现的关键因素包括以下四个方面。

　　★经济因素是关键。经济高度集中是导致目前北京人口高度聚集的根本原因。经济结构的定位和导向直接影响了人口的规模和分布。

　　★资源环境因素是“瓶颈”。水土资源、

能源结构以及大气污染、水污染等都是制约人口规划目标实现的重要因素。

　　★社会文化因素是保障。城市综合交通网络、医疗教育设施状况等都是社会文化因素的重要组成部分，它们和经济、资源、环境等主导因素一起，推动或延缓人口目标的实现。

　　★制度安排也是影响首都人口承载力的重要外生因素。目前，北京存在的各种人口问题既有人口规模增长过快的原因，同时更有相应制度安排不够及时或者严重滞后的体制方面因素。

　　本版采写本报记者 赵升 本版制图黄闵

　　政策建议

　　陆杰华表示，实现“十一五”人口规划目标的关键在于促进“三大转变”：一是流动人口服务和管理模式由现有防范式管理向综合性服务方向转变；二是人才发展模式由现有潜在人才比较优势向现实人力资本优势方向转变；三是人口分布格局由单一中心区模式向多中心区方向转变。为了促进以上转变，专家们特提出以下若干政策建议。

　　疏散北京部分城市功能

　　专家建议，成立首都人口发展委员会，重点负责各个职能部门以及中央部委对全市人口规模和结构的调节力度。此外，还应以建立“京津冀都市圈”为契机，疏散北京部分城市功能，从根本上缓解人口压力。

　　严控城市中心区人口总量

　　专家建议，本市应严格控制城市中心区的人口总量。逐步建立城市收入再分配的协调机制，通过公共财政支出等手段来加大对贫困人口的资助力度，逐步建立和完善城乡贫困人口救助的长效机制，缩小贫富差距，杜绝潜在社会危机的发生。

　　逐步引导人口向郊区流动

　　根据《北京城市总体规划》(2003)确定的“两轴———两带———多中心”的城市空间发展模式，对中心城区域、东部区域、西部区域、山区区域四个功能区分别进行了产业布局。“同时还应逐步引导人口向郊区流动，加快卫星城建设，构建良好的人口空间布局。”陆杰华说。

　　建四级流动人口管理机构

　　专家建议，本市应建立全市统一、权威且具有合力的四级流动人口管理组织机构。以流动人口房屋管理为突破口，建立健全流动人口信息收集平台，探索“以房管人”的长效管理机制。及时调整流动人口管理思路，从被动防范式管理模式向以综合服务为核心的人性化管理和服务体系转变。逐步开放城市对流动人口的公共服务资源。