南方周末：采全民的矿就得交足全民的钱

　　

55岁的朱志刚是一位从基层做起的专业财政官员，2000年7月出任财政部副部长。娄林伟／摄

　　采全民的矿就得交足全民的钱

　　——财政部副部长朱志刚谈资源价格改革

　　□本报记者 赵小剑

　　2005年已近岁末，一年以来，频发的矿难、矿尽山空的满目疮痍、官煤勾结的隐秘账簿，加之“煤炭富豪”们的奢侈生活，频频刺激着人们的神经，为什么会如此？如何才能改变？整个社会都在等待答案。

　　暴利下不受约束的贪欲使然，是回答的一部分，针对此出台的清退官煤的政策深孚人心。与此同时，人们对更为根本的制度性解决方案充满期待。年末，目光聚焦在这样一套方案上——中国资源价格改革。据认为，即将推行的这次改革将使矿产资源的价格真实地反映社会成本，使劳动者和环境乃至国家不再成为暴利的祭品。

　　即将推出的资源价格改革方案，将从制度上解决矿业权的取得、对环境的治理和对生态的恢复、对安全的投入三大成本的缺失问题，缓解矿产资源的开发与劳动者和环境之间的矛盾。财政部副部长朱志刚年末接受本报专访，详析改革方案

　　目前的资源价格体系完全处于扭曲状态

　　●目前的矿产品成本中有三个最重要的组成部分没有包括进去：矿业权的取得，对环境的治理和生态的恢复成本，安全投入成本

　　●矿业权无偿取得，导致资源浪费和使用效率低下。通过行政审批发放矿业权，引致了大量的腐败

　　●我们的企业只要取得了矿业权，造成了污染就可以不用管了。这就形成企业成本的外部化和私人成本的社会化，这些未计入企业的成本就体现为企业很大的一块利润，这一套机制绝对是不可持续的恶性循环机制。只有全面实现资源有偿使用，才能从根本上遏制对资源的破坏式开采或过度开采

　　记者：我们了解到，从明年起，一整套有关资源价格的改革措施将逐渐实行，你能否谈谈此次改革的背景和初衷？

　　朱志刚：之所以要实施有关资源价格的一整套改革，是因为中国现在的资源价格不反映它的真实价值和真实的社会需求，完全处于扭曲状态，没有充分体现资源的稀缺性，价格机制未能有效地按照市场规律来调节资源的生产和消费行为。

　　以矿产品为例，准确地说，现在的矿产品成本是一个不完全成本。不完全成本是现在我们所说的“煤老板”谋取暴利的最主要的原因。为什么是不完全成本呢？因为目前的矿产品成本中有三个最重要的组成部分没有包括进去：矿业权的取得，对环境的治理和生态的恢复成本，安全投入成本。

　　记者：取得矿业权的成本，应该包括什么内容？

　　朱志刚：按照市场经济的一般规律，矿业权一般是通过市场拍卖取得的。国家出资进行公益性勘探，当这种公益性勘探具有商业价值之后，就会拿到市场上，通过公开拍卖，获取矿业权的收益。与此同时，国家会对矿业企业的资质进行评审，包括你采用什么样的设备，你的回采率是多少，你有什么样的安全生产投入，你的矿山开采经验如何等等。只有具备这些资质之后，我才会允许你获得这个采矿权，允许你参加竞拍。

　　记者：在中国，资源类企业的矿业权是如何取得的？

　　朱志刚：在计划经济时期，过去几十年来，在对矿产资源的管理上，一般是采取行政手段无偿授予矿业权，造成目前绝大多数矿山企业还是无偿占有矿业权。

　　虽然这几年也开始试行矿业权的招标拍卖，但是目前的状况是“双轨制”，就也是说在公开拍卖的同时，还有很大一块是通过行政审批完成的，于是就使得矿业权行政审批与市场取得的方式并存。

　　据我们了解，目前中国15万个矿山企业中仅有2万个矿山企业是通过市场机制取得矿业权，其它均是通过行政方式取得。就是因为这种无偿取得方式，所以现在的矿产品成本中就没有包含取得矿业权应支付的费用。

　　中国矿产资源补偿费平均费率(占销售额的比例)为1.18%，而国外一般为2%—8%。相比之下，中国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率(油气为1%，黄金为2%)远远低于国外水平(美国12.5%，澳大利亚10%)。

　　不仅如此，我们还存在减免和欠缴等问题。2002年财政部委托有关机构对24个省(区、市)1999—2002年上半年的矿产资源补偿费的征收、入库及使用管理情况进行了专项核查，经抽查发现1601户重点采矿企业累计欠缴矿产资源补偿费31亿元。2003年我国矿产资源补偿费实际征收只占应收数的48.3%。

　　记者：矿业权无偿取得最大的危害是什么？

　　朱志刚：无偿取得带来了非常多的危害。比如说资源的浪费，其中很重要的一个原因就是获得采矿资格是不用花钱的。

　　国外的一个矿山，通过竞标取得矿业权之后，对整个矿山的开采都要进行整体设计，设计如何开采才能充分将整座矿山全部利用起来，因为他付出了成本，所以很珍惜每一点资源。而我们的企业由于无偿取得，所以并不珍惜到手的资源。

　　而且，由于行政审批，本来一个矿带应该由一家企业去设计开采，却由于行政审批批给了多家。这多家企业就会拼命去抢那些最容易开采的、最好的那部分资源，这就是我们说的“弃瘦采肥”。这种开采方式实际上就是一种野蛮的掠夺式开采。这是造成我国矿产资源大量浪费的重要原因。比如在号称“半盆油、满盆天然气”的鄂尔多斯盆地，破坏式开采和非法开采十分猖獗。

　　另一方面，资源的廉价或无偿使用，还带来了矿产资源使用效率低下。据测算，中国目前煤炭资源回采率平均仅为30%，乡镇煤矿仅为10%，共生、伴生矿的利用率只有20%左右，矿产总回收率只有30%，而国外先进水平都在50%以上。我国铜、铅、锌伴生金属冶炼回收率仅为50%左右，而发达国家的平均水平在80%以上。这就是我们国家矿石的回采率远远低于国际水平的重要原因。我们是一个资源短缺的国家，矿业权还无偿取得，而且资源还遭到严重浪费，这是一个必须解决的大问题。

　　而且通过行政审批发放矿业权，引致了大量的腐败。大家经常听到的“官煤”就是个很好的例子，那么多的

公务员投资于煤矿，你看到有那么多人退出股份，其实还有很多是干股，根本一分钱都不投，却享受分红。

　　记者：对第二、三项没有包括进目前资源价格的成本如何理解？

　　朱志刚：关于对环境的治理和生态的恢复成本，有人可能说现在不是也在征取排污费吗？但是这个排污费与造成的污染相比简直是微乎其微。

　　在市场经济国家里，经常采用这样的方法，尾气等有害气体的排放权是需要花买的，就因为环境是公共的，你造成了污染就需要付费。

　　而我们的企业只要取得了矿业权，造成了污染就可以不用管了，即使环保部门征收排污费也是很难的。除了污染空气以外，很多企业把矿石挖走了，留下的全是塌陷的大坑。例如地处毛乌素沙漠边缘的陕西省神木县，近年来煤炭资源的大规模开采虽然带来巨大经济效益，但造成的生态破坏却无人“埋单”。目前该县216个煤矿企业已形成99.12平方公里的采空区，引发19个矿区塌陷，不少矿区“地陷、水干、树死”。

　　据初步统计，全国现在挖出来的矿渣、废石还有尾矿，累计占压土地达到586万公顷，破坏森林面积106万公顷，破坏草地面积是26万公顷。全国因为采矿引起的大面积塌陷有180多处，塌陷面积达到1150平方公里。

　　国外是怎么做的呢？国外在竞标时你就必须承诺将来在矿山开采完了之后恢复它的生态。加拿大的温哥华有个维多利亚岛，是一个著名的旅游胜地，地面上种着各种植物，地下是一座蜡像馆，这个岛就是根据一座采开采过的矿山，由开采这个矿的企业而出资建成的。

　　在国外，治理污染的主体是企业，而不是政府。中国的情况完全不同，挖完了矿就没有人管了，很多矿工及家属就住在塌陷区，相当危险。还有一些尾矿本身带有放射性的元素，对周围的百姓健康影响很大。

　　关于安全投入成本，这个大家都看到了，矿难此起彼伏，屡禁不止。很多煤老板是明知是高瓦斯，还让工人下矿。由于资源的廉价或无偿使用，以及矿业企业成本的不完全，使得矿业市场入门成本过低，各种主体纷纷涌入矿业市场，有的甚至是无证开采，矿业市场秩序混乱，无序竞争造成矿业企业忽视安全投入，安全生产隐患严重。

　　据国家安全生产监督管理总局公布的数字，2005年1—8月，全国共发生特大煤矿安全事故35起，死亡1089人，同比增加12起、683人，煤矿安全事故发生率和事故规模大大超过世界平均水平。

　　现在这种在资源上的严重浪费和对生态环境的严重破坏是一种高代价的不可持续发展。现在我们相当一部分的矿产每年探明的储量小于开采量，这就是说在吃老本，这样下去是不可持续的。据统计，七成以上的矿种探明的储量都在徘徊，没有增长，半数主要的矿种储量是减少的。这就说明后备资源严重不足。

　　记者：这三大成本没有由企业支付，但实际上是国家在支付。为此，中央财政都要花什么钱呢？

　　朱志刚：第一笔是公益性的勘探费，但有商业价值的矿业权却是无偿授予的，因此无法实行良性循环。第二笔是开采之后出现了生态环境破坏(例如沉陷区)要花钱治理。第三，资源枯竭的矿山破产，财政还要出钱解决职工安置。

　　这就形成企业成本的外部化和私人成本的社会化，也就是说私人成本让社会去承担，企业成本让企业以外的机构去承担。这些未计入企业的成本就体现为企业很大的一块利润，其实这个利润是不真实的利润。这一套机制绝对是不可持续的恶性循环机制。只有全面实现资源有偿使用，才能从根本上遏制对资源的破坏式开采或过度开采。

　　当时很多人士提出增加国家地质勘探经费，我们认为地勘经费应该增加，但是应该有一个好的机制。我们的建议逐步被各方面所接受，大家的看法比较一致了。今年5月份，我们财政部给国务院呈交了报告，系统地汇报我们改革的思路。

　　改革的具体办法

　　●我们的改革思路是按照不同的矿种，相应提高资源补偿费的比例，将从量计征改为从价计征

　　●中国的矿业权也要通过市场竞标取得，从明年起，首先从煤炭行业开始，全部实行招(标)拍(卖)挂(牌)制度，彻底取消行政划拨

　　●目前无偿使用矿业权的企业，最长分10年缴纳矿业权的成本。没钱缴纳的企业就通过国家地勘基金持有它们的股份

　　●建议石油要征收权利金。石油是全体人民的，你去开采了，你就要付费

　　●预提矿山环境治理资金，进行生态环境的治理和修复

　　记者：我们了解到，酝酿中改革的办法一是要提高目前的矿产资源补偿费标准，还有要改革矿产资源税的计征方式，是这样吗？矿产资源税开征于1984年，1993年以前，每吨原油价格大约为500元，目前已飙升为2000多元，但是每吨8-30元的资源税标准一直未变。

　　朱志刚：目前的矿产资源补偿费的费率在1.18%(按销售收入计算)，这个费率远远低于国际水平，根本无法反映资源的真正价值。我们的改革思路是按照不同的矿种，相应提高资源补偿费的比例，仍然按照销售收入征收。但是提高的水平会是一个逐步的过程，不会一步提高到国外的水平。这也需要考虑企业的承受能力。

　　矿产资源税的主要问题是从量计征，不管你的卖价多少钱，每一吨或者每一立方米，征收固定的税，这没有反映资源的稀缺性。国外的情况正相反，先探明，但按住不动，限制开采。

　　这种计征方式一定要改革，要改为从价计征，也就是说按照售价，以一定比例征收。具体的征收比例会考虑到经济发展的承受程度，但是一定会调整，改为从价计征。

　　记者：矿业权如何补偿？

　　朱志刚：将来，中国的矿业权也要通过市场竞标取得，对所有(包括各级财政出资勘查形成的)探矿权采矿权有偿出让取得的收益，我们建议中央与地方二八分成。然后再用于矿业资源的勘探，形成良性循环。

　　目前矿业权已经开始实行招拍挂制度，但是问题是行政划拨与招拍挂并存，这种情况下，实行招拍挂的阻力很大。所以我们建议，从明年起，首先从煤炭行业开始，全部实行招拍挂制度，彻底取消行政划拨。除煤炭行业外的改革按照矿种逐步推开。总之，改革的目标就是在竞争性的矿产行业中，全面实行招拍挂制度。

　　这中间有一件很重要的事情，在采矿权上最重要的一件事就是要公平。对于新探明的矿山企业可以通过竞拍取得矿业权，但是对于已经取得采矿权的老企业怎么办呢？如果让竞标新矿山的企业付费，而老企业不付费，这是不公平的。财政政策最重要的原则之一就是要公平。所以我们想的方法是，要求目前无偿使用矿业权的企业，最长分10年缴纳矿业权的成本。这个矿业权的成本会根据矿产的储量、品质、未来可开采年限，制定一套详细的评估方案，以此计算出企业需要补偿的矿业权成本。

　　还有部分矿业企业，历史包袱很重，经济效益也不好，没有钱补偿以前的矿业权。没钱缴纳的企业就通过国家地勘基金持有它们的股份，也就是把这些企业的采矿权变为地勘基金对其入股的股权，再依据股权份额进行分红。没有进行股份制改造的企业，也可以依据资本金进行计算。

　　记者：对于中石油、中石化这样的垄断企业怎么办？他们的矿业权不可能通过拍卖方式取得或者转让。

　　随着

石油价格的上涨，大家对于石油企业通过垄断型资源获取的垄断利润关注较多。中石油上半年的业绩报告显示，公司2005年上半年净赚616.24亿元，同比增长36.1%。2004年全年实现利润总额1029亿元，成为香港最赚钱的上市公司。这显然与垄断有关。而随着这几家企业公司治理结构的变化，以中海油为例，它有30%的非国有股，已是不是一个粹纯的国有企业了。

　　朱志刚：我们建议，石油要征收权利金。权利金的意义是说这个权利其实是国家的，全体人民的，你去开采了，你就要付费。由于是国家控制的垄断行业，所以无法通过公开拍卖矿业权，就通过从每吨石油的售价中提取相应比例的权利金。国外也有收权利金的先例。这是国家资源的所有者权益。

　　记者：你刚才提到国家地勘基金，能否谈谈这方面的情况？

　　朱志刚：国家建立地勘基金(周转金)，其资金来源将包括：国家预算内安排支出；中央分成的矿业权有偿出让收入；矿山企业和地勘单位应缴纳的探矿权采矿权价款折股后的股权以及股权变现和红利收入。地勘基金主要用于公益性、基础性和战略性矿产资源勘查投入、矿业权储备支出、地勘单位企业化改革支出以及矿业权管理等方面的支出等。

　　我们初步设想，将来要委托机构来进行运作地勘基金，包括持有某个企业的矿业权，并依据其占有的份额，参与分红等等，由财政部和国土资源部监管。方案有了，目前正在具体设计之中。

　　记者：生态环境欠债如何补偿？

　　朱志刚：在我们初步拟定的政策中，要由环保部门对国有矿山进行一次环境评估，提出生态治理恢复的标准，依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命确定按矿产品销售收入分年预提矿山环境治理资金的标准并列入成本，当年实际发生的矿山环境治理费用冲减预提的费用。

　　也就是说根据矿山服役的寿命等费用，总费用除以年份，就是每一年所需付的费用，再分摊到每个月，要求企业按月强制提取，存入企业专户，由政府对专户进行监管，必须政府和企业共同签字才能动用这笔钱。由政府监督，企业实施。这个专户里的钱不能干别的，只能进行生态环境的治理和修复。

　　记者：这些改革出台，对企业的影响将会怎样？是否会使资源价格上涨？

　　朱志刚：我们的政策会对民营企业和国有企业一视同仁，但是对于国有企业的影响会更大，因为国有企业大部分是无偿拿到采矿权的，它们的成本就要提高。

　　至于对价格的影响，有很多因素决定

能源的价格。现在煤的价格是需求拉动型的上涨。煤价格的上涨很大程度上是由于电力紧张导致的。但我认为，目前的煤价和明年的电力供需形势，是推出这项改革的有利时机。

　　明年这些改革出台，我个人估计以煤为例，每吨煤的成本会增加50元。我觉得这些资源性企业不会减产的。比如说煤矿企业，有的一吨煤的利润在200元左右，虽然成本增加了50块钱，但是还会有150元左右利润，这是很丰厚的利润，不会影响煤炭生产。