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－－在“2005中国金融论坛”上的演讲
中国银监会副主席唐双宁（2005年11月3日）
女士们、先生们：
今天，非常高兴参加中国金融学会和《金融时报》联合举办的“2005中国金融论坛”。这次论坛的主题非常重要。借此机会，我就金融法治建设，特别是中国银行业发展的法制环境问题谈一些看法。
一、金融法治在我国的发展
回顾我国金融法制建设的历程，大体上有三个分水岭：1）以1986年国务院颁布《银行管理暂行条例》为标志，银行立法工作提上日程。《银行管理暂行条例》是对我国建国以来特别是党的十一届三中全会以来金融工作实践的总结，为当时规范各种金融关系、强化金融调控和管理发挥了重要作用。这部行政法规所发挥的历史作用是不可磨灭的。2）1995年前后是我国金融立法的高峰。九十年代以后，银行体制改革力度逐步加大，在把银行办成真正的商业银行，加强监管，保障金融体系的稳健运行的大背景下，1995年出台了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》和《关于惩治金融犯罪的决定》（简称“四法一决定”），第一次以法律的形式确立了中央银行和商业银行的法律地位，规范保险行为与票据行为，为严惩金融领域的违法犯罪行为提供了法律准绳，具有划时代的意义。以这些法律为基础，一些加强银行监管的行政法规和部门规章也相继出台，从市场准入、公司治理和内控、任职和从业资格、财务会计管理与审计、市场退出等方面来加强对银行的监管。这期间颁布的法律、行政法规和部门规章，构建了我国银行业监管法律体系的框架。3）以2003年监管体制改革为契机，金融法制建设得到深化和提高。为顺应国内金融业发展的特点及专业化分工、分业监管的要求，银监会2003年4月正式成立。同年12月27日，全国人大通过了《银行业监督管理法》和对《人民银行法》、《商业银行法》两部法律的修改。《银行业监督管理法》大量借鉴了国际标准，是一部系统、完整地规范银行业监管的法律。《商业银行法》修改时，基于金融业发展的现实需要，在一些方面也预留了法律空间。这些法律的制定和修改，标志着我国银行业法制建设步入一个崭新的发展阶段。从立法进程看，我国金融法治建设是与金融体制改革和金融业的发展同步进行的，这些年金融法制建设的最大成就是为整个金融业的发展提供了一个基本的法律框架，实现了由无法可依到基本有法可依的重大转变。但是，随着我国金融改革的深化，金融市场化和国际化加深，金融风险的表现形式不断变化，新的法律问题将会越来越多。建立一个良好的金融法制环境，仍然是一项紧迫的任务和持久的使命。
二、银监会成立后的银行业监管法规体系建设
银监会成立后，大力加强监管法规建设，行业法治环境明显改善。一是制定并颁布实施了大量适应银行业审慎经营所急需的规章和规范性文件。目前，银监会已经发布了132件规章和规范性文件，内容涉及金融机构及业务市场准入、风险管理、内部控制、资本充足率、风险集中、关联交易等诸多方面。例如，在资本充足率方面，去年制定的《商业银行资本充足率管理办法》弥补了过去没有具体的计算和管理细则的空白，是一项内容翔实、标准先进、要求严格、操作性很强的资本审慎监管制度，使得我国银行业得以通过资本金的监管规范自己的经营行为；在风险管理方面，制定并颁布了包括《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系》等在内的四十多件风险监管规章和规范性文件；此外，在风险集中和关联交易方面，还制定并颁布了《集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等规章和规范性文件。二是逐步建立了依法监管的法律运行机制。在规范银行业审慎经营的同时，银监会还颁布了一些规章和规范性文件来加强对自身行为的规范，提高依法监管、依法行政的水平。在这方面，我们陆续颁布了包括《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》、《股份制商业银行非现场监管规程》、《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》和《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》等在内的一系列规章和规范性文件。三是提高监管规则透明度与监管效率。银监会成立后，总结国内银行业监管的实践经验，吸收、借鉴国际银行业监管中行之有效的做法，并根据新的监管发展需要，全面清理了以前发布的三百多件监管规章和规范性文件。通过对这些规章和规范性文件的清理与整合，初步解决了规章或规范性文件不配套、不协调、不完整的问题，使之形成了一套有机体系，同时简化行政审批手续，调整监管方式和程序，不断加强信息披露，大力促进金融创新，为银行业发展创造良好的监管环境。四是积极营造有利于银行业改革开放的法律环境。改革开放的过程是用新的规则替代旧的规则的过程。银监会成立以来，把改革开放作为推动中国银行业发展的重要环节之一，重视营造有利于改革开放的法律环境，推动了银行业改革开放进程。比如，制定或修订的《关于中国银行、建设银行公司治理改革与监管指引》、《农村合作（商业）银行管理暂行规定》、《外资金融机构管理条例实施细则》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》等监管规章，较好地促进了中资银行改革和外资银行业务发展。目前正在制定大型银行公司治理指引。五是注重加强法规的后评价与更新。这方面包括对已颁布的法规及时开展检查评价，制定标准和程序对法规的执行情况进行跟踪和评估，根据评估结果及时梳理与修订原有法规等。应当清醒地看到，经过多年的不懈努力，以《银行业监督管理法》、《商业银行法》为核心，各种行政法规和部门规章为主体，金融司法解释为补充的现代银行业监管法律体系基本建立，我国银行业法治环境建设取得了长足的进步。但是，既有的法规制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在，我国银行业法治建设的道路还很漫长。当前及今后一段时期内，银行业监管法治建设要围绕规范与发展这两大主题，重点是要加快政策性银行、邮政储蓄机构、融资租赁业以及不良资产处置等方面立法进程，进一步推进强化监管手段的立法，并及时总结巴塞尔新资本协议、国际会计准则39号以及美国萨班斯法案出台后对银行业发展和监管的影响以及经验教训，加强对银行业立法的系统性与前瞻性研究，为抓紧解决已经或即将出现的各种法律问题做好准备。
三、密切关注并积极改善我国金融业发展的法律环境
从完整的意义上看，金融法律制度包括三个方面，即维系金融市场正常运作的金融监管法律规范、各种民商事法律规范和打击金融犯罪的刑事法律规范。后两者是金融部门赖以生存和发展的外部环境，一定程度上决定了金融法治的持续性和有效性。尽管我国金融法治的外部法律环境在逐步改善，但下面几个方面仍须给以足够的关注。一是破产法不适应社会主义市场经济发展的要求，无法对债权人进行有力保护。作为金融机构债权保护最后手段的破产法律未能充分保护债权人的利益，这将可能导致金融机构的不良债权不断形成和累积，面临的信用风险增大。此外，我国至今仍没有具体的金融机构破产法律规定，自然人破产问题也急需提上立法议程，为银行已经大量开办的住房、汽车等消费信贷业务提供法律保障。二是社会失信惩戒机制与征信立法缺失。当前，社会上以非法占有为目的、通过提供虚假信息而进行金融诈骗和不以非法占有为目的，但通过有意提供虚假财务资料为企业利益骗贷的现象比较严重。加之我国征信体系建设滞后，严重制约了对失信行为的惩戒。培育全社会的信用文化和加强征信立法已成为打击金融欺诈的当务之急。三是《金融机构撤销条例》亟待修改。该条例自2001年颁布实施以来，在化解金融机构风险、完善市场约束机制方面发挥了很大的作用，但在适用范围、适用条件、债权人会议制度、债权人保护、被撤销金融机构的高级管理人员责任等方面的规定还不尽完善，有待于进行修改。与此同时，应当尽快建立金融机构破产法律制度，以完善金融机构市场机制。四是刑事法律制度对金融犯罪的打击力度不够。目前针对银行业的犯罪呈现出一些新特点、新手法，现有的刑事法律制度在有关挪用客户资金犯罪、贷款诈骗犯罪、非法出具金融票证犯罪及洗钱犯罪等方面的规定不完善，难以对这些新的犯罪行为进行全面、有效打击，有必要进行修改。五是银行处置不良资产缺乏良好的法律环境。尽管目前在规范金融资产管理公司处置不良资产行为方面有一些法规和规章，但从法律层面看，一些关键的法律制度的缺失，如保护债权人的《破产法》尚未出台、不良资产处置方面没有专门的法律，《资产管理公司条例》法律效力不高等问题，对不良资产回收造成消极影响。总之，我国金融法律制度化保证尚未实现。从已经暴露的金融风险来看，法律环境不完善的代价是高昂的，已直接威胁到银行业的持续发展。针对上述问题，应该从以下几方面入手加以解决。第一，健全基本民商事法律制度。基本的民商事法律制度,如《合同法》、《物权法》、《公司法》、《企业破产法》等法律的完备和健全，是保护正常的金融秩序和经济秩序的前提和基础。要通过《合同法》的自由缔约权来实现对财产权的保护；通过用《公司法》保护公司法人财产权和股权，用良好的公司治理结构来保护所有者和利益相关者的权益；通过制定《物权法》，清晰界定、充分保护财产权和担保权；通过用《企业破产法》保护债权人和债务人的合法权益，实现社会资源的优化配置。第二，建立健全金融机构市场化退出法律机制。金融机构破产不同于一般的工商企业，稍有不慎，就可能会影响金融稳定，甚至引发社会风险。当前需要研究建立金融机构破产的法律制度，以改变长期以来金融机构倒闭后的个人存款绝大部分由国家偿付的现状，增强存款人、投资人的风险意识，减少金融机构管理人员的道德风险，从而增强对金融机构的市场约束。同时，为保障金融机构能够顺利实施市场化破产，应当研究建立存款保险等金融风险补偿法律制度。第三，培育全社会良好的信用文化。重点是要加快全国统一的企业和个人信用信息基础数据库建设，形成覆盖全国的信用信息网络；积极发展专业化的社会征信机构，规范社会信用征信机构业务经营和征信市场管理；加强市场监督，建立失信惩戒制度。同时要依法严厉打击各种金融犯罪，打击非法集资、“地下钱庄”等非法金融活动，依法惩处逃废债务的行为，以维护良好的金融秩序。第四，加大对银行业犯罪的打击力度。为有效预防和打击各种金融犯罪，当前重点是要研究修订《刑法》相关条款，扩大“挪用资金罪”、“用账外客户资金非法拆借、发放贷款罪”等罪的适用范围，进一步明确“违法向关系人发放贷款罪”、“违法发放贷款罪”、“违法票据承兑、付款、保证罪”等犯罪的认定标准，同时在《刑法》中增设“骗取银行贷款（信用）罪”等新罪名，加大引渡犯罪分子和追缴涉案资产的工作力度。研究修订《金融违法行为处罚办法》，细化和严格责任追究制度，加大对违法违规行为的处政处罚力度。在《企业破产法》中明确有关债权保护条款，对逃废银行债务的行为严厉处罚，直至追究刑事责任。第五，加强金融创新方面的立法。加强对各种金融创新产品的法律关系研究，从法律制度方面鼓励和规范金融创新，研究金融监管协调机制的立法问题，推动制度化金融监管协调机制的建立。女士们，先生们，我国银行业的改革发展在很大程度上取决于法律环境的改善。建立良性的金融发展环境，还需要经历一个长期的历史过程。尤其需要指出的是，健全的金融法治环境，不仅体现在立法完备、司法独立、执法有效方面，还包括广大民众法治精神与法律意识的提高。希望这次论坛能推动这一进程的加快。谢谢大家！
作者：cbrc
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