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——国有资产管理体制研究之二
企业论坛 黄范章
在国有资产管理体制架构建立过程中，另一个重要问题就是按社会主义市场经济体制原则，处理好中央与地方的关系。在这问题上，主要有两种不同意见：一是由中央代表国家
统一行使国有资产所有权，中央和各级地方政府分级管理国有资产，即所谓“国家统一所有、分级管理”；另一是国有资产分级所有，由各级政府分别行使国有资产所有权，履行“出资人”职责。“分级管理”和“分级所有”这两种不同意见中，我主张“分级所有”。问题是我在前文中提出要分清和分开两类不同性质、职能和营运原则的国有企业，而这两类不同的国企，各自均有中央与地方关系，其间关系又将如何？
一是提供公共物品与公共服务的国企，应该属于政府所有的国企。这类国企的产权应由中央与地方行政分别行使所有权，即“分级所有”。理由有三：（1）提供公共物品和公共服务，是市场经济所要求的“公共服务型”政府的基本职能，各级政府概不例外，但这类企业有很强地方性，它们提供的公共产品和公共服务，是用来满足各级政府辖区内公众和企业的公共消费的需求；（2）我国实行的分级财政体制，各级政府均有自己的预算，提供公共产品和公共服务的国企都靠各级政府的财政投资，按“谁出资谁所有”的原则，各级政府便是它们当然的“出资人”，它们自应归各级政府所有；（3）它们的经营是非赢利性、公益性甚至是福利性的，为了增进本地区的公共福利，可以按低于市场价格甚至低于市场成本的价格向公众提供公共物品和公共服务（如水、电、交通、福利住房等），也可享得各有关政府的财政补贴。这个财政应是受到议会严格监督的“公共财政”。（4）有些公共物品和公共服务跨越本地区（县、市、省），则由上级政府出资提供，便为上级政府所有和经营；关系国民经济命脉的大型公共设施和公共服务（如国道、铁路干线、大型水库等），是由中央财政出资或由各有关地方政府共建和举办，产权自然归中央政府或各有关地方政府所有。
在这里，“分级所有”的实质是：中央和地方政府的职能定位是“公共服务型”政府，它们分别代表国家履行出资人职责，中央和地方政府的出资部门（如财政部门）均处在非经营性国有资产管理及运营体系的第一线，都是掌有非经营性国有资产终极所有权的代理人，这个代理资格并非上级政府授权或任命，而是直接从各级议会（如“人大”）授权获得。在非经营性国有资产管理体系中中央与地方之间产权界定明晰，不存在行政隶属关系。中央给地方提供“转移性支付”，一旦拨付之后就属地方所有，不算中央“参股”。
二是经营性竞争性国企，其性质、职能与营运原则跟政府所掌有的非经营性国企不同，应通过“政企分开”，离开政府的行政羁绊，归入由各级“人大”授权，与政府部门相独立的作为国有经济实体的载体（如“国资委”）管辖内。后者统率所有经营性国企，在产权归属上或产权管理上有中央与地方之分，但其基本职责是受托充当国企的“出资人”，负责国有经营性资产的战略性、结构性调整，国有企业的战略重组和按经营性原则经营国有资产，实现保值增值。
在经营性国企系统中，我也主张产权分级所有，而且产权必须明晰，这样可以调动中央与地方两头的积极性。中央与各地方经营性国资专职机构，各自分别受相应的“人大”授权，各自分别对相应的“人大”负责，都处在经营性国有资产管理及营运的第一线，都应被视为国有资产的终极所有权的代理人，各级产权必须得到尊重和维护。中央与各级经营性国资管理机构之间不存在行政隶属关系。各级国企之间进行结构性调整和战略性重组，均应是市场行为，不应搞“拉郎配”。为此，中央国企可向地方国企“参股”、地方国企也可向中央企业“参股”，产权明晰、合法权益须加以保障。同行业的中央国企，可以兼并地方国企，把它作为自己的分公司；经营出色的地方国企也可凭实力收购中央国企。既然是经营性和竞争性行业，那么在市场竞争规律面前，所有的经济实体都应是平等的一员。
在经营性和竞争性领域，有一些是关系国民经济命脉或属于国家支柱产业或资源性产业的大型国企，这些大型国企应由中央国资管理机构代表国家履行“出资人”职责，其他一般经营性国企由地方国资管理机构代表国家履行出资人职责。中央国资管理机构和地方国资管理机构之间不存在行政隶属关系，都是平等的经济主体，各自对同级“人大”常委会负责。它们可以实行投资主体多元化，可以相互参股，还可吸收民营资本和外资。
值得着重强调的是，对于经营性和竞争性国企来讲，重要的是开放性和流动性。所谓开放性，即它们面对的应是全国统一的而不是地区分割的国内市场，哪里有市场，产品和资金就投向哪里，同时又欢迎中央国企和外地国企以及民企和外企向本地国企参股和投资。这里重要的一点是，必须严格“政企分开”，如果政府仍然兼有“政治实体”和“经济实体”的两种身份，往往构成市场分割、地区保护的体制根源。
对于经营性竞争性国企来讲，所谓“流动性”，就是其实物形态（企业）和它的价值形态（资产价值）之间易于变换，国有资产也易于流入其它行业或企业。对于广大地方国有中小企业讲，国有资产的保值要比国有企业的保存更重要，为了集中力量或竞争的需要，可随时将国有企业变卖为国有资产，转而投向更需要或更有效的行业或企业里去。在这些行业里，应有便利的进入与退出机制，只要按合法程序让国有企业退出而转化为国有资产，这只是国有资产从实物形态变为价值形态的形态变化，决非国有资产流失。这种灵活性和流动性很重要。然而，对于大中型国企来讲，即使不少是属于经营性和竞争性行业，但不少也属关系国民经济命脉的重要领域，国家需要国有企业在这些行业和领域去占领必要的部分阵地，中央国企的存在与发展具有重大的战略意义，不能因别人（如外国跨国公司）出高价而退出阵地。例如航空业，这是经营性竞争性行业，但也是关系国民经济命脉的一个行业，我们既不能因其重要而由国有航空公司垄断全行业，但国有航空公司也不能因国外跨国公司出高价而完全退出，因为国有航空公司的存在意味着占领必要的阵地，在这情况下，国企的存在比国资的价值更重要，诚然，国企的存在与发展要靠自己的竞争力。
还有像航空业这种既是竞争性行业又属国家要控制的重要领域之一如何处理政府与市场的关系﹖这不仅涉及两类职能不同的国企的关系以及中央与地方国企的关系还涉及国企与非公企的关系须要有清晰的定位。在这一属于国民经济命脉的领域里，只要国家掌握了机场航线确定航空调度航空通讯，安全检查等要害部门就能确保国家对这一经济命脉的控制。这些属于作为政治实体国家的代理人的政府应提供的公共服务职能有关国企应属政府掌握的财政账户项目类国企。至于航空运输业应属经营性竞争性行业国有航空公司应属作为经济实体国家的代理人各级’人大’所辖的’国资委’统辖虽应成为市场主体但不应垄断。为了开展竞争和提高竞争力中央国有航空公司和各地方国有航空公司可以在自愿互利的基础上分别组成几个大型航空集团公司中央国有航空公司可以是某个或几个大型航空集团公司的控股者也可以是地方国有航空公司控股的大型航空集团公司的参股者。各国有航公司或集团公司可吸收民企投资和外企投资还应接纳民营航空司和外国航空公司参与竞争以期相互激励和相互促进。这样便可形成一个既有控制又有竞争既有公有制主体地位又有多种所有制共存共荣的生动活泼的社会主义市场经济。
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