世行献言中国事业单位改革

　　世界银行在过去的3年中系统研究了中国事业单位改革的方向，这正切合了“十一五”规划中“分类进行事业单位改革”的思路

　　□本报记者　易强

　　对四川许多高校图书馆来说，去年的7月是黑色的。

　　由于在采购图书过程中，涉嫌收受巨额回扣，13所高校的36位老师，其中包括9位县处级干部，被当地检查部门立案调查。在媒体曝出这个消息后，“教育腐败”立即成为热门话题。

　　与此同时，从今年5月下旬开始，被热炒的“德普回扣门”事件，使得民间、学界，乃至政府部门，再度掀起“医疗腐败”的大讨论。

　　在世界银行经济学家张春霖看来，无论是“教育腐败”还是“医疗腐败”，其问题的实质是一样的，即必须深化事业单位改革，才能改善公共服务提供。

　　这与前不久定调的“

十一五”规划的总体思路相合。在深化国有企业改革的同时，“分类进行事业单位改革”，是今后5年政府部门的重头工作。

　　体改办当年的托付

　　而世行不久前提交的一份调研报告，由于“身份特殊”，无疑将起到相当重要的参考作用。这份题为《改善公共服务提供》的调研报告，正是为国家的事业单位改革建言。

　　“这份报告是在2002年的时候，当时的国务院体改办委托我们做的。”报告的主笔张春霖告诉《财经时报》。在初期阶段，原国务院体改办产业体制司司长董宏，曾对世行课题组进行指导。

　　由于2003年政府机构改革中，国务院体改办被撤销，其职能并入国家发改委，因此后来世行的研究主要受发改委的指导。具体进行指导工作的，是综合司司长范恒山、副司长张丽娜。

　　发改委“事业单位改革研究”课题组，还将其所收集的数据及资料，提供给了世行课题组。在发改委协调下，课题组还奔赴浙江、云南、江苏等省市实地调研。

　　课题组最终得出的结论是，中国需要进行全面、协调的事业单位改革。其过程可能是长期和渐进的，而不能根据某一蓝图采取“大爆炸”式的改革战略。

　　由于事业单位类型多样，且不同部门、不同地区处在改革的不同阶段，改革不大可能有一个普遍适用的统一模式，更可能依据各行业、各地区的特定情况而展开。

　　需要成熟的整体战略

　　上世纪80年代中期起，中国已开始事业单位改革。但是，这些改革具有共同的特征——缺乏成熟的整体战略，其成效受到了很大的局限。对此，政策制定者和研究者已经形成了共识。

　　全国人大常委会副委员长成思危，在2001年的时候曾组织进行相关调研。他在调研报告中曾戏称，都说事业单位的改革是摸着石头过河，其实“连河对岸在哪里都还不大清楚”。

　　在过去的多数情况下，不管是行业部门(如教育部、卫生部)还是职能部门(如财政部、人事部)，在事业单位改革过程中，都采取了一种或多或少可以称之为“零敲碎打”的方式，而没有一个整体改革战略。

　　2001年3月，全国人大通过的第十个五年计划中，只要求加快那些适合“产业化”的社会服务的改革，事业单位与政府和企业分离，以及营利性组织与非营利性组织分离。

　　2003年10月，中共中央通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。其中要求 “继续推进事业单位改革”，在具体内容方面，提到了对人事制度和养老制度进行改革。

　　因此，世行的报告提出，应该制定一个整体改革战略，对政府的角色定位、预算资金管理、政府间的财政关系、强化问责机制等各个层面进行改革。

　　重新界定政府的角色

　　有关部门提供的数据，中国目前有各类事业单位130多万个，有工作人员2900多万人，占公共部门就业人数的41%，全国劳动力总量的4%，相关的国有资产近3000亿元。

　　相当大一部分经济资源已被投入到事业单位，包括60%的受过最良好教育的专业技术人员、大量的国有土地、大约2/3的非经营性国有资产，以及各级政府综合预算经常性开支的1/3。

　　现在有必要重新界定政府的角色。“这将成为改革的核心问题，而且也是迈向‘服务型政府’的必要步骤”。并不是所有服务都需要干预，政府需要确定干预的范围和重点。

　　这些需要干预的范围和重点，应该以“公益性”作为标准。这些市场所不能提供的东西，主要包括社会公平以及公共物品或服务。政府所要解决的问题，还包括自然垄断和信息不对称带来的不公正。

　　“十一五规划”所谓分类改革，指的就是区分“公益性”，对事业单位进行不同的改革。如果不存在公益性，纯粹的市场失灵不应该成为政府干预的合理原因。

　　事业单位有三个基本类别，具有行政执法功能的事业单位、所提供的服务具有商业或经营性质的事业单位，居于两者中间的事业单位，它们是事业单位的主体，属于“公益类”事业单位。

　　提升预算管理水平

　　世行课题组表示，这并不意味着需要占用更多GDP。中国的政府支出已经占到GDP的22%，这按东亚地区的标准来说已不算低。改革必须集中关注的是重新确定优先顺序和重点领域。

　　中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但是许多的地方政府，仍然遵循一种增量预算方法，使用这种方法，一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减。

　　因此，政府应考虑制定中期支出框架，把税收政策方面的决策和支出决策联系在一起考虑，要求支出单位提交详细的预算建议书，评估预算支出对实现政策重点所发生的效果。

　　改革政府间的财政关系也应改革，为国民更公平普遍地享受服务创造条件。这要求明确划分各级政府的职能，更公平地在各级政府之间分配财政资源。

　　值得注意的是，地方政府的财政改革已经受到最高领导层的密切关注。事实上，在2004年3月，国务院就曾任命了一个专门委员会，调查县级和乡级政府的财政问题。

　　作为地方政府的财政改革的结果，将包括这样一种可能性，即那些最重要的服务。比如基础教育和公共卫生，将不得不转向更高一级的政府，就像农村教育改革那样——

　　2001年7月，国务院特别发文规定，农村教师发工资的责任，不再由乡政府承担，改由县级政府来承担。

　　作为一个注脚，不久前出台的“十一五规划”建议，中央将在未来5年加大对基础教育，以及公共卫生事业的投入。

　　强化问责机制

　　但光有政府投入还远远不够，课题组建议政府拓宽私人机构——包括企业和非营利机构——提供公共服务的选择范围，严格落实政府采购法，并进一步修订这一法律。

　　同时，为了建立更加专业化的组织体系，承担多种功能的事业单位可以进行分拆，而乡一级的小型事业单位，比如从事农业技术推广的事业单位，则可以考虑合并以实现规模经济。

　　中央政府部门、地方政府与事业单位应建立并有效实施绩效管理合约，从而可以建立更好的问责制度，尤其是财务责任制度，在所有事业单位中逐步推行完整的成本核算概念。

　　这样做的目的是，搞清楚在特定时期内，究竟有多少公共资源投入到了某一事业单位。

　　另外，“行政事业性”国有资产的管理体制，需要进行重大改革，以建立一个有效的框架。教育、医疗等关键服务向用户收费的行为应受到限制。

　　直属事业单位向银行贷款的权力将被剥夺。那些要求享有向银行贷款权力的独立事业单位，必须为潜在的风险做好准备，包括清算和倒闭。

　　对那些实质上无法进入清算和关闭程序的事业单位，则不应该授予其向银行贷款的完整自主权。任何事业单位的贷款都应得到财政部或地方财政厅、局的审查和批准。