我国出口退税负担机制的矛盾根源及改革思路

　　马洪范

　　2004年的出口退税负担机制改革，一举解决了累积多年的“欠退税”问题，但也引发了一些新的亟待解决的问题。客观而全面地分析出口退税行为，立足于现实，着眼于发展，进一步改革出口退税负担机制，已成为我国政府亟待解决的一项重要任务。

　　改革我国出口退税负担机制的必要性

　　地方出口退税负担地区间分布不均衡。2004年全国出口总额约为5934亿美元，各省市出口情况极不均衡。其中，广东一省独占37%，江苏、上海、浙江、山东、福建、天津、北京、辽宁等八省市占比约为55.25%，其他21个省区占比仅为7.75%。按规定，地方政府要相应分担330亿元的超基数退税支出，其中约310亿元集中在十大口岸城市，出口退税负担地区间分布极不均衡，给出口重点地区带来了不小的财政压力，致使新增财力大多甚至全部用于出口退税。

　　增值税的纳税地区和退税地区不一致。异地采购出口模式下，退税地区是商品出口地，而增值税却缴纳到原材料或商品采购地区，由此导致增值税纳税地区和退税地区之间的权利与义务不对等。这种不对等不仅在省与省之间存在，在市与市、县与县之间也普遍存在，诱使地方政府加强行政干预和地方保护，人为分割全国统一大市场，阻碍地区间资源的合理配置和商品的自由流动。

　　地方政府出口退税负担层层分解。地方政府是个笼统的概念，而2003年《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》文件中并没有明确规定省、市、县之间具体分担比例。目前，绝大多数省份依据“谁出口、谁退税”的原则，参照财政部核定基数的办法，把中央核定的出口退税基数全部分配给市、县、乡。这种情况下，不同层级、不同地方的财政状况不同，政府政策以及管理办法也各有差异，极有可能在局部地区引起新的出口退税拖欠。

　　外贸出口与地方财政压力之间的矛盾凸显。如果盲目鼓励产品出口，地方财政将会受出口退税增加的影响而导致财政收入锐减；如果不鼓励产品出口，地方经济发展又将会受到严重制约。这一问题在全国范围内普遍存在，给欠发达地区带来的挑战尤为严峻。由于落后地区的出口基数小，但未来的增长潜力大，同时其县乡政府普遍面临着一定程度的财政困难，大大增加了落后地区发展经济与平衡财政收支的难度。

　　制约我国出口退税负担机制运行的矛盾根源

　　将出口应退税资金及时、足额、合理地退付给出口企业，是出口退税机制成功运行的主要标志。对我国政府而言，能否做到这一点取决于两个方面的基本因素：一是出口规模，二是政府财力。欲完善出口退税负担机制，必须首先清醒认识我国外贸出口规模与政府财力的基本状况与存在的问题。

　　过高的外贸依存度与出口依存度必然带来较高的出口退税压力。20多年来，我国的外贸依存度已一路蹿升到2004年的70%左右，出口依存度也从1985年的9%跃至2004年的40%左右，远高于发达国家及其他发展中大国的水平。考虑到综合贸易方式、人民币汇率变动、GDP构成差异等因素，我国外贸依存度实际上会比名义数据低些，但依然处于较高水平上。外贸依存度过高与出口增长过快，必然导致日益增长的出口退税压力。在我国财政资源十分有限的背景下，外贸出口超计划增长时，出口欠退税难免就会发生，这也是我国一直对出口退税实行预算指标管理的重要原因之一。

　　以外资企业为出口主体、以加工贸易为主要出口模式必然大大减低出口退税支出的应有效益。据2005年第一季度数据，外资企业占我国出口总额的58%，已成为我国出口的主体。相应地，大部分退税资金也流入到外商手中。外国投资者来中国是为了赚取利润，而且怎么容易就怎么做，对外易引起国际贸易摩擦，对内易导致内外贸失衡，而且容易诱使内资企业不愿意在技术开发上投入，走自主研发的道路，反而倾向于与外资企业合作以图轻松获取利润，这显然有悖于我国出口退税政策的本意。从贸易方式角度看，2004年加工贸易占出口总额的55%，已成为我国第一大贸易方式。由于加工贸易多是初级加工，只能赚取低微的“血汗钱”，不仅加剧了我国资源和能源供应压力，也使我国处于国际分工链条的底端。从长远看，政府不应对此类出口实行退税政策。上述问题的存在，使我国出口退税支出效益大打折扣。

　　中央、地方财政收支关系划分严重制约着出口退税共同负担机制的运行。从2004年我国增值税、消费税收入情况来看，中央增值税、消费税收入(即中央出口退税的收入来源)与地方国内增值税收入(即地方出口退税的收入来源)比率为5.33，而相应的出口退税负担比率为5.65。显然，中央财政实际上承担了更多的出口退税责任。这也意味着关于“地方政府负担出口退税增量的25%”的规定与地方增值税收入能力相一致。然而，从支出角度看，我们则会发现地方出口退税负担实际上有些偏重。据2002年统计数据，地方政府预算内、外支出总额占全国政府总支出的比例为73%，地方政府预算内支出占总支出的比例也高达69.3%。结合地方财政收入结构来看，2003年增值税收入占地方财政总收入的比例约为22%，已成为地方财政的主要支柱。2004年后，地方政府要用其增值税收入担负新增加的出口退税责任，致使地方政府依赖增值税增长来满足部分财政刚性增支的愿望落空，面对这一突然变故，在地方支出负担已经偏重的情况下，地方政府不可能不对出口退税负担微词颇多。

　　综上所述，良好的出口结构与模式、平衡的内外贸关系、合理的政府间财政关系以及强大的财政实力，是影响出口退税机制运行的基本因素，也是完善出口退税共同负担机制的前提与基础。我们只有将出口退税工作中存在的现实问题与其矛盾根源统筹考虑，才有利于从根本上建立促进我国外贸出口与国内经济健康发展的出口退税长效机制。

　　我国出口退税负担机制的改革思路

　　从现实角度看，短期内我国尚不具备将增值税调整为中央独享税的可能性，一是因为增值税在地方财政中的地位日渐突出，二是因为增值税共享更有利于税收征管及税收任务的完成。同时，进口环节两税收入也不适合由中央与地方共享，一是因为它属于“国境”税或“关境”税，完全可划为中央收入，二是因为它构成了中央出口退税支出的重要收入来源。在这种情况下，我国出口退税负担机制的改革思路应坚持以下三个要点：

　　坚持出口退税中央与地方共同负担原则，适当降低地方政府的出口退税负担。尽管出口退税共同负担机制带来了一些负面影响，但这并不等于说都是共同负担机制“惹的祸”，更不能抹杀共同负担机制所具有的积极效应。就地方出口退税压力而言，这是财政体制权责对称的客观要求，对于提升地方政府管理经济与社会的责任意识与能力水平具有重大意义；就新出现的地方保护与市场分割而言，这一问题实质上是因异地收购出口而起，将收购出口制转向代理出口制不仅可以彻底解决这一问题，而且还有助于推进我国外贸体制改革与出口管理水平的提高；就地方财力问题而言，这属于财政体制范畴的问题，通过调整政府间收支划分以及完善地方税收体系等途径可以得到很好地解决。

　　当前，我们坚持出口退税共同负担原则，至少具有以下积极效应：一是抑制与打击地方的盲目出口及“出口骗税”行为，并有助于将对外依存度控制在较合理的区间内；二是改变地方招商引资“胡子眉毛一把抓”的做法，增强地方政府的市场竞争意识与税收成本意识；三是打破出口经营权的垄断，降低收购出口的比重，这有利于将收购出口制逐步转向代理出口制与自营出口制。对于出口退税共同负担机制引发的现实问题，我们可适当降低地方出口退税负担(具体比例的确定，应考虑中央财政的承受能力)，并通过采取综合的配套措施逐步消化与解决。

　　厘清政府间支出责任，增强地方政府财政实力，完善省以下财政体制。地方政府之所以对出口退税负担不满，更深层次的原因是我国政府间财政关系划分不够科学、不够合理，主要体现在三方面：一是政府间支出责任划分不清，中央与地方部分支出责任划分或执行中发生交叉与错位，而省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区差别大，县乡支出责任总体偏大。二是我国主体税种少、税制结构以流转税为主体、政府层级多、地区之间差异大，政府间收入层层划分后，留给基层政府的税种增长潜力有限甚至呈萎缩之势，税收收入甚至难以满足基层政府行政的基本需求。三是省以下财政体制不完善，省政府对市县财力的调节作用有限，省以下横向、纵向财力不平衡问题突出。此外，我国还没有建立起规范的转移支付资金分配、使用和效果考核的法律制度，不利于政府间财政关系的规范、公开和透明。

　　因此，从根本上完善出口退税共同负担机制，需要结合行政管理体制改革，进一步明确各级政府的财政支出责任；赋予地方政府相应的财权与财力，完善地方税制结构；在完善法规和严格审批的基础上，赋予地方政府适当举债的权力；优化政府间转移支付制度，强化对转移支付资金分配、使用及其绩效的监督管理；规范基层政府的财政收支行为，积极稳妥地调整与完善省以下财政体制；推进政府间财政关系的法制化进程，加强政府间财政关系的规范、公开、透明，健全监督约束机制。

　　调整贸易政策，增强政府出口管理的主动性与有效性。改革开放以来，我国选择了一条“以优惠促开放”、“以出口创外汇”的发展道路。27年过去了，国内外形势均发生了深刻变化，国内贸易国际化与国际贸易国内化同时并存，我国出口也存在着外贸依存度过高、加工贸易比重过大等问题，这意味着我国政府需要及时调整已有的贸易政策，提升政府出口管理的水平与能力，增强出口管理的主动性和有效性。

　　第一，必须改变一味追求出口数量持续增长的做法，建立科学的外贸政策及实施效果评判指标体系，将“以质取胜”确立为出口外贸政策的核心；第二，在巩固现有外贸市场份额的基础上，扩大国内市场对经济增长的拉动作用和影响，制定内外兼顾的贸易政策；第三，加快加工贸易的转型升级，进一步提升加工贸易的质量；第四，尽快取消外资企业的“超国民待遇”，强化对外国资本的管理与引导，防止

中国经济陷入“引进依赖陷阱”；第五，鼓励外贸公司走工贸一体化道路，拓展其生存与发展空间，也为将收购出口制逐步转变为代理出口制创造有利条件；第六，加强我国政府出口管理的主动性，避免或减少在国际竞争中遭受更大的损失。比如，针对国内部分出口产品主动征收出口关税或主动实行配额管理，减少或避免与其他国家的国际贸易摩擦，增加我国的税收收入，降低我国政府的出口退税压力。

　　作者单位：财政部财政科学研究所

　　(责任编辑　赵雪芳)