建设节约型社会的宏观政策思路

　　财政部财政科学研究所副所长　白景明

　　历时27年的改革开放把我国经济推上了高速增长轨道，与此同时，居民消费急剧扩张。步入21世纪，我国的经济发展、社会进步和城镇化又进入了新的阶段。所有这些无疑是一个伟大的进步，给中国人民带来了福利的增长。但站在全局和长远角度思考问题，又必须看到，资源供给的有限性和人类发展需求的无限性之间的矛盾已渐渐凸显，高经济增长和高消 费欲望与资源的超常规消耗之间的矛盾早已在侵蚀我国可持续发展的基石。显然，我们应当早寻良策，逐步建设节约型社会。对此，应当说，人们的认识基本上还是一致的。现在关键的问题是选择什么样的宏观政策思路。如果宏观政策思路得当，那么建设节约型社会就会有一个良好起点，从而走出一条合乎中国国情的道路。否则，难免陷入反复调整政策、首尾脱节的被动局面。笔者认为，从我国国情、制度特征和国际经验三者结合角度出发，建设节约型社会的宏观政策思路可包括如下几方面内容。

　　树立建设

节约型社会刻不容缓的理念

　　一个国家的治国方针和政策体系总是要以一定的理念为支撑的。这种理念可能是理论的派生物，也可能是经验的总结。西方国家从20世纪80年代就开始着手制定构建节约型社会的政策体系，其先导性步骤是观念的更新。1975年的诺贝尔经济学奖被授予荷兰经济学家贾林•库普曼。库普曼的学术贡献就在于当其他经济学家把注意力放在货币运行和市场问题的研究上的时候，他已经致力于研究如何使有限的资源得到合理的配置。他认为，每个地方的资源都是有限的，在给定的生产技术和消费者偏好下，必须寻求资源的最优配置，这是确保人类社会可持续发展的重要条件，而最优配置方案的选择可以超越社会制度的限制。库普曼的研究开辟了宏观政策确定的新视角，告诫人们要从资源供给有限性角度思考问题，而不是把生产和消费决策放在资源供给充裕的假设条件下去确立。这可以说是西方国家建设节约型社会的理论基石。然而理论的应用或说被决策者所关注总是要以客观情况的变化为催化剂。1975年之后，西方国家屡屡发生的能源危机、环境污染日渐加剧和资源储量锐减迫使各国政府重新思考决策理论依据的选择问题，从资源约束角度出发确立公共政策的思想观念逐步树立起来，与此同时，关于经济增长和社会发展资源约束的研究越来越多，并备受世人瞩目。这些研究成果反过来又推动了政府决策观念的深度转变，西方国家促进节约型社会建立的政策体系逐步形成，实现社会经济可持续发展成为政府宏观政策的基本立足点之一。

　　我国是一个处于转型期的国家，发展被视为头等要务。在政府运转过程中，发展被具体化为追求高速经济增长和公共产品供给最大化，在百姓生活中，发展则被具体化为消费的革新换代和最大化。长期以来，各级政府在寻求发展良策时，所关注的是什么道路可以加快发展、促进结构转换、优化生产方式。20世纪90年代我国政府意识到了经济增长方式需要转变，但所提出的转变的确切含义是如何通过生产技术的革新来提高劳动生产率，而不是怎样从宏观层面确立政策把握好发展与资源约束之间的关系。步入21世纪之后，前期发展积累的环境污染、高耗能、资源供需总量和结构矛盾、人口持续膨胀与资源存量间矛盾等问题已严重到迫使我们必须冷静思考对策的程度。为此，党的十六大明确提出今后要以科学发展观来统领全局、妥善处理好人与自然之间的关系。毫无疑问，这是发展观的根本性变化，极富科学意识和战略意识。

　　然而，必须看到，很多地方政府在制定发展规划、确立发展模式时并未真正认识到建设节约型社会的迫切性，依然把合理、节约利用资源放在第二位甚至第三位去考虑，具体到县、乡两级政府，更是把不惜一切代价把经济搞上去放在首位，这使得建设节约型社会基本上流于口号。究其原因，根本上是没有树立起政策确定必须从资源约束视角去思考问题的理念。很显然，建设节约型社会应从政府开始，各级政府领导人必须从理论的高度认识到资源供给的有限性是决定发展状况的根本因素，只有节约使用资源才有可能保持社会经济的可持续发展，一切决策都要以资源的合理利用为基本出发点。要实现这种观念的转变，从中国现实来看，需要有三方面制度环境的完善：一是切实重新界定政府职能，应明确认定政府职能就是管理社会公共事务、实现全社会的可持续生存，经济发展只是社会发展的手段，而不是根本目的；二是改进地方政府政绩考核体系，把资源保护、资源节约利用、资源宏观配置科学化列为考核体系的重点内容；三是建立政府利用资源的公共选择机制。

　　采行客观、合理的消费政策

　　采行何种消费政策对一个国家的经济增长和社会发展具有重要的影响。二战之后，西方国家普遍运用了凯恩斯主义，把刺激消费当作推动经济增长的主要力量，减税、扩张支出、鼓励消费信贷等均为刺激消费的具体政策。转轨时期，我国同样把刺激消费当作推动经济增长的重要手段，1998年之后的几年，在内需不足理念的引领下，宏观政策的刺激消费色彩更加浓重。

　　人类的消费活动本质上就是资源的消耗过程，同生产一样，消费也有负外部性，会对环境产生破坏作用。因此，消费政策的确定必须充分考虑资源约束和资源破坏与资源供给之间的关系，要看到，技术革新引致的生产方式革新带来的产品供给扩张与消费需求不断增长的动态对应可能会引发资源供给的相对短缺。

　　由此出发，制定消费政策首先要分析资源总量、资源结构、资源分布等因素对消费扩张可能性边界的约束，其后要分析消费扩张的客观可能性和货币供给可能性。前者是指消费具有客观性，所谓客观性就是说人类生存所必需的基本消费，这种消费与人口总量有着正比例关系，后者实际上是指有货币支付能力的消费需求(有效需求)，这种消费与货币供给量、收入分配结构等有着内在联系。很显然，前者属于基础性因素，后者带有较强弹性。概括起来，务实的消费政策应是能够寻求资源供给与消费扩张长期动态均衡的消费政策。

　　据此，反思我国的消费政策应该说是有失偏颇的，其基本体现就是以消费不足判断为依据制定消费政策，与客观情况不相吻合，长此以往会引发消费过度型资源超前枯竭。发生在我国的能源短缺、土地短缺、教育短缺、公共产品供给不足等现象与13亿人口的消费需求有着再明显不过的因果联系。改革开放从制度解放的角度极大地释放了中国人民的消费热情，居民可支配货币收入的年均两位数增长为消费扩张创造了条件，中国成为了世界上最大的市场，汽车、通讯产品、旅游等消费的增长令全世界震惊。不容怀疑的事实是，中国城镇4亿人口的消费增长实际上就足以把经济推入高速增长轨道。当人们还在呼吁刺激消费以维持高增长时恰恰没有认真思考为什么高增长总是压不下来这样一个基本事实，也没有仔细想一想为什么我国的固定资产投资总是压不下来。没有消费的自然膨胀会出现这种现象吗？显然，在这种背景下，如果还人为刺激消费进一步扩张，不可避免地会加剧供求失衡，促使供给系统掠夺性开发、利用资源进而取得短期效益的快速膨胀。事实上，中国目前面对的能源危机已经表明，粗放式的消费和扩张消费的政策与中国国情根本不相容。

　　因此，要建设节约型社会首先要确定客观、合理的消费政策。这种消费政策应包含两个意图：一是引导消费者确定适度的消费预期；二是限制对不可再生资源的高标准消费。落实这种消费政策的根本目的就是要通过节约资源，使全社会大多数人的消费得到满足，使全社会的后续消费具有资源保障。

　　充分运用财税政策促进节约型社会的构建

　　财税政策具有经济调节和社会发展调节两大功能。运用财政支出和税收手段限制资源的不合理使用是西方发达国家普遍的做法。目前我国已经转轨到市场经济，直接的行政管制对社会生产和消费活动的约束力失去了制度基础，发挥财税政策的社会发展调节功能有了广阔的空间。

　　从我国的社会经济发展阶段性特征来看，税收政策在促进节约型社会构建方面可发挥三方面作用：

　　第一，调整环境保护税费政策。伴随着经济发展带来的环境破坏，我国早已开始关注环保税费体系的建立，但时至今日尚未确立目标清晰、重点突出的环保税费制度。借鉴国际经验，我国应建立环保方面的专项税费体系。这一体系的特征就是对污染课税、收费，收入专门用于污染治理。环保税费重在抑制污染、促进合理排污。从我国情况看，可将车辆购置税改革为车辆排污税，该税可按排气量大小分档设计税率；另一方面可考虑开征垃圾处理税，按生产经营单位和家庭分别设计从量比例税率。环保收费方面应进一步完善排污费的制度设计。

　　第二，调整资源税税制，把资源税延伸到资源的使用环节。提高不可再生资源开发环节的税率，同时清理资源开发环节的收费。在确定耗能标准的基础上对生产活动中的超标准耗能课征资源税。

　　第三，调整对消费活动的税收制度。转轨时期，我国的收入分配差距不断拉大，高收入群体凭借资金优势形成了过度消费格局。应当承认，这种消费对经济增长有刺激作用，但也构成了对资源的不合理占有。消除这种消费不可能，但应适当提高税负以补偿社会。可以考虑对

高尔夫球场、滑雪场、射击场、高档餐馆等消费场所课征高额消费税；同时把房产税扩大到

别墅类住宅，按房产评估值课征比例税。

　　在财政支出方面，促进节约型社会的建设可从如下两方面切入：

　　第一，政府应转变科技投入结构，应用研究的投入向节能技术和节能产品的研发倾斜，可与企业联合投入，所形成的发明专利按股份共享收益，对一些关键技术和共性技术的研发，政府也可给予企业一定的补助。转变科技投入结构应调动中央地方两方面的积极性。

　　第二，利用政府采购手段鼓励节能产业的发展，其中包括把节能产品纳入政府采购目录、定点采购节能产品等。

　　采用价格手段调节消费

　　建设节约型社会需要政府多管齐下配套推进规划目标的实现。价格手段可以起到抑制浪费性消费的作用。

　　目前我国的城镇化率正在不断提高，城镇化在很大程度上会提高消费率，特别是对各种不可再生性资源的消耗。为此，我国有必要适度提高城镇能源的生活性消耗的价格，从而抑制浪费性消费，同时采取低价措施，鼓励居民消费循环利用能源的产品。

　　对于低能耗消费品的消费，可采用限价措施保护消费，特别是关系到日常生活消费的低能耗产品，政府即便是付出补贴代价也应限价保护消费。

　　(责任编辑　赵雪芳)