事权上收财权下放重庆乡财县管步入综合改革区

http://finance.sina.com.cn 2005年10月26日 15:26 21世纪经济报道

　　见习记者吴红缨

　　重庆报道

　　今年下半年以来，重庆乡镇财政管理体制改革的脚步明显加快。

　　从来7月市政府行文，到9月底，各地已向市财政递交“家底”清单及改革方案。

　　这次改革可以简单地概括为“乡财县管”，其目的是对乡镇债务“止新消旧”。

　　重庆市财政局有关负责人对记者称，“乡财县管”实质上是财政管理“方式”的改革，而深层次的“体制”的改革将在11月正式启动，其涉及内容包括乡镇政府职能的界定，乡村公共产品的提供等等。

　　旧债新账压迫下的改革

　　“乡镇财政管理体制改革是当下的重要工作。”10月19日，重庆市财政局有关负责人告诉记者。

　　下面上报的情况显示，重庆乡镇财政“旧账未还，又欠新账”。

　　今年6月，该市“全市乡镇财政管理专题座谈会”上，重庆市财政局局长马千真介绍说，2004年，全市1126个乡镇，财政收入27亿元左右，但是累计负债高达64.7亿元其中，新增债务8.9亿元　，有21个区县自治县、市　的乡镇财政出现新增债务，新增债务6000万元以上的3个，1亿元以上的2个。

　　重庆市副市长黄奇帆指出，一般地方财政债务有一个警戒线，就是历年财政欠账不能超过年度财政收入的60%，而重庆乡镇的负债率高达200%以上。

　　负债使乡镇财政运转举步维艰，不少乡镇连正常的开支都难以保障。还会导致违规挪用资金、乱收费等现象发生，催化新债务的发生。

　　重庆社会科学院财政金融研究所所长何清认为，“如果不能保障农村基层政府的健康运作，乡村的发展，乡村公共产品的供给就难以保障，也会影响到重庆‘大城市带大农村’的战略。”

　　为消解乡镇债务，重庆已努力多年，旧债新账的压力使得努力转向了综合性的改革。

　　6月专题会后，7月11日，市财政局就出台了《关于推进乡镇财政管理方式改革的意见》(以下称“意见”)，要求各区县结合本地具体情况，推行“乡财乡用县管”试点。

　　试点没有实行“一刀切”，而是“分类指导”。重庆市财政局上述负责人解释说：“主要考虑是重庆各地区差别较大，主城区的乡镇与边远地区的乡镇经济相差悬殊，对于有经济实力的乡镇，允许在‘乡财县管’原则的基础上进行探索和创新。”

　　而“经济欠发达，财政收入规划小型(一般预算收入占一般财力的比重低于25%、政府性债务超过合理规模、乡镇债务余额大于当年一般预算财力60%)、自身财力无法满足基本支出需求的乡镇”，《意见》规定，都应实行“乡财县管”试点。

　　改革内容为，在坚持乡镇的预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的基础上，预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管。

　　具体而言，预算共编，就是由乡镇政府根据区县财政部门的具体指导意见和要求，编制本级综合财政预算草案，报同级人大批准后执行。

　　账户统设，由区县财政代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务，相应取消乡镇财政在金融机构的所有账户。

　　集中收付，乡镇财政预算内外资金分别缴入区县国库和预算外资金财政专户；支出拨付以乡镇年度预算为依据，将资金直接拨付到用款单位和收款人。

　　采购统办，乡镇预算内的各项采购支出，由区县政府采购部门按照政府采购管理程序集中统一办理。采购资金由区县财政部门直接拨付供应商。

　　票据统管。乡镇使用的行政事业性收费等票据，其管理权全部上收到区县财政部门，实行票款同行、以票管收。

　　据重庆市财政局透露，9月底前，已有10多个区县(下辖300多个乡镇)向市财政递交了操作方案。

　　此前曾有区县提出到外省、市取经。“考虑到节省费用”，市财政局于8月组织拟试点的县、乡镇财务人员到重庆大足县“以观代训”。

　　重庆的大足县与铜梁县都是实行“乡财县管”较早且卓有成效的区县。其中铜梁县实行“乡财县管”以来，3年时间偿还历史债务达4.9亿元。

　　但市财政局认为铜梁的做法更类似于“集中核算”，还不算真正意义上的“乡财县管”。大足县值得学习的地方在于，实行机构统管，街、镇、乡财政所的人、财、物上划县财政局，同时，运用微机联网，并在乡镇所在地的金融机构开有专门账户，使原始凭证的审核、预算报表的编制、资金的划拨等更为便利。

　　这样就不会出现，“乡镇财物人员拎着一大摞发票到县里报账，再抱着几万现金回去的‘不安全’情景。”

　　当然，改革会对一些人的利益有所触动。大足县称他们推行中就承受了很大的压力。他们总结的经验是，“要推行顺利，县领导班子一定要思想高度一致，同时通过宣传，使人们认识到，乡财县管是大势所趋。”

　　事权上收财权下放

　　“乡财县管”实质是财政管理“方式”的改革。它的优点如重庆社科院财政金融所所长何清所言，“有助于强化县乡两级财政的预算约束力，规范和监管财政收支行为，缓解乡级财政困难，杜绝新债务、防范和化解债务风险，维护政权和社会稳定。”

　　而重庆工商大学财政金融学院副院长邱向宁担心的是，“乡财县管”在理论上是可行的，但是由于推行不久，还没有经历实践的检验，比如财权全部上收后，乡镇的收支缺口有县里“兜底”，会不会影响乡镇干部的积极性，会不会使乡镇回到计划经济时代，而出现计划经济的一些弊病？

　　邱向宁认为，从公共财政的角度看，事权与财权应该统一，现在既然财权有了变化，乡镇一级政府职能应重新定位，才能巩固这个管理方式改革的成果。

　　重庆市政府正在思考整个“体制”的改革。“它是一项综合性的体制改革。”财政局的人士说。

　　实际上，重庆有些县的改革已涉及一些更深层次体制性的问题了。例如，铜梁县在上收事权方面，由县财政统发乡镇干部、教师工资和村干部的误工补助，之后，又将全县乡镇中学和乡镇卫生院上划给县级管理。

　　为增加乡镇财源，该县又下放了财权：县里除保留几个重点行业如金融、邮电外，其余企业按属地县、乡税收分成；除城市维护建设税、城镇土地使用税等县级固定收入外，将

增值税、企业所得税下划乡镇，由乡镇与中央直接共享分成等等。

　　重庆市财政局称，有关部门已派员赴各地调研，在11月的专题会议里，他们将出台“乡财县管”的配套方案，形成一系列文件，其内容将会涉及乡镇的机构设置、人员编制、干部考核，乡镇政府职能定位，与县级财政财权划分比例等等内容。

　　“其中教育、卫生，估计将上收到县统一管理，乡镇的基本公共开支，是一定要保的。”该市财政局一位官员透露。

　　而邱向宁则提醒，关健还是要发展经济，“经济发达了，才能从根本上解决问题”。

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