论新形势下国有资产的监管

　　明确国有资产监管主体

　　首先，总结改革的实践经验，应明确提出：构建“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托营运”的国有资产监管和营运体制。

　　国家统一所有。根据国家法律和现行体制，国有资产归国家统一所有，由国家统一制 定法律法规，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。

　　分别行使产权（分级履行出资人职责）。通过逐级授权，明确监管国有资产的范围，各级政府分级履行出资人职责，对所辖国有资产分别负有收益、处置和考核等管理职权。

　　专门机构监管。中央和省、地（市）政府行政管理部门与履行出资人职责的机构分设，组建专司国有资产监管的职能机构，代表政府统一监管国有资产。

　　授权委托营运。政府授权国资委监管和营运国有资产，进行产权管理。国资委委托国有资产营运主体，以资本为纽带，理顺出资关系，具体行使所投资企业的出资人职责。

　　其次，总体框架应由三个层次组成：第一层次是由中央和地方政府分别授权的国资委作为特设机构，代表政府专门履行国有资产出资人职责，负责国有经济的战略调整，指导国有企业改革和发展。第二层次是在国资委授权委托下，具体行使所投资企业国有资产出资人职责的营运主体（大型企业集团公司、资产经营公司、控股公司、投资公司、托管公司等），承担国有资产保值增值的责任，细化出资人与所出资企业的产权关系。第三层次是国家投资企业，主要是国有独资、控股和参股的企业，以及以承包、租赁、托管、联营等方式经营国有资本的各类企业，依法享有企业法人财产所有权，自主经营、自负盈亏。按照产权经济的原理，分层控制的实质是明确划分责任和权利。

　　第三，探索建立统一的国有资产监管和营运体制。国有资产监管与营运体制是一个有机的整体。营运是监管的基础。十六大号召“继续探索有效的国有资产经营体制和方式。”十六届三中全会进一步要求“积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。”在探索实践中，遇到的突出问题是国资监管与营运没有有机结合，具体表现为监管体系不完整和资本营运主体不到位。监管体系不完整主要体现在三个方面：一是国有资产的三级监管体系（中央、省和地市）还没有建立起来，多数地市还没有组建国资委，有些地市国有企业已经寥寥无几，组建国资委无从运作；而有些县区国有资产庞大却无权组建国资委，形成监管的“真空”，导致拉大了监管的距离。二是因地制宜设置机构。具体问题是，地方政府设立省和地市两级国资委，县级政府不设立国资委。这在实践中突出表现为两个方面：一方面是地市级政府，因国有资产较少不宜设立国有资产监管机构，其国有资产如何管理问题；另一方面是县级政府因有较多国有资产需要设立国有资产监管机构，应怎样管理的问题。借鉴国内外的探索实践，解决的办法大体有以下几种：由上级（省、地市）政府国有资产监管机构的派出机构分别管理所属下级（地市、县）政府数量较少的国有资产；由下级（地市、县）政府委托上级（省、地市）或平级（仅限地市）政府的国有资产监管机构代管其国有资产；由地市或县级政府委托有资质的信托机构代管其国有资产；由地方政府直接授权其出资的投资公司或企业集团公司经营国有资产；在财政或经委等部门设置专门机构。二是国有资产监管的“三层架构”或“二层架构”，都没有真正建立起来，尤其是中间层资本营运主体“缺位”比较突出。三是国有资产的横向监管体系没有理顺。国有资产在法律监管范围有财政、税收、工商、国土资源等部门，但由于国有资产（尤其是中央企业）的各项权利系统集中在上面，导致的必然结果是监管真空。

　　为了解决国有资产监管与营运有机结合及改制成本问题，可以考虑先在国有企业中选择改组，引导整合或设立专门的托管公司，主要从事

不良资产的托管业务。为了使托管公司顺利启动，其营运的启动资金可以来自以下几个方面：一是从国有资本转让受益中提取一部分，二是发行特种债券，三是动用部分外汇储备资金，四是筹建国有资产重组基金等。

　　落实国有资产监管职责

　　可以说，国资委目前还不是一个完整意义上的国有资产出资人，具体表现在资产收益、重大决策和选择管理者等职责不统一、不到位上。

　　一是按国资委的“三定方案”和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，细化成18的具体工作。作为管资产和管人、管事相结合的政府直属特设机构，国资委根据政府授权依法履行国有资产出资人的职责，负责监管企业中国有资产，不行使政府的公共管理职能；政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。

　　二是调整国资委的内设机构和运行机制。国资委作为政府直属特设机构，不等同于一般的行政部门、事业单位和经营企业，应创建其特殊的机制。根据政府授权履行出资人职责，说到底就是以国资委的地位、信誉和无形资产承担责任。这样就要求国资委的内设机构、运行规则和用人机制等都要符合自身的职责。

　　确定国有资产的监管对象

　　目前要强调国资委监管主要是非金融类国有经营性资产。国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总和,有广义和狭义之分。广义的国有资产主要包括三个部分：一是国家依法拥有的土地、森林、矿藏、河流、海洋等自然资源性资产；二是国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产；三是国家以各种形式对企业投资及收益等形成的经营性资产。狭义的国有资产就是指国有经营性资产。

　　国有经营性资产包括：企业中的国有资本，为获取利润而转作经营用途的行政事业单位所占有、使用的资产，以及投入生产经营过程的国有资源性资产。综合政府“三定方案”和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国资委依法履行出资人职责的国有资本不包括金融机构中的国有资产（国有金融资产）。另外，在国资委的初创和起步阶段，非金融类国有经营性资产中公益性较强、企业需要财政长期补贴的部分（如文化、铁路等），由政府作为出资人，授权经济综合部门进行监管，由行业主管部门实施行业管理。总之，少而精是现阶段的监管准则。

　　完善国有资产监管的机制

　　第一，建立健全法人治理结构。国资委今年的一项重要工作是按照《公司法》建立规范的公司法人治理结构。公司法人治理结构是公司制的核心，对国资委来说，完善公司法人治理结构一个重要的工作就是科学地选聘代表国有股权的董事会成员，依法参与公司的重大决策。除了企业内部董事以外，独立公正的外部董事的来源显然是国资委应考虑的一个重要问题。虽然我国目前还不具备竞争性的职业经理人市场，也没有比较充分的独立董事候选阶层，但可以根据实际情况考虑以下四个方面的人员：一是国内外专家（包括

留学归国人员和外国人）；二是社会知名的专家学者；三是60-70岁之间，身体健康，有一定专业特长的退休省部和厅局干部；四是现有监事会主席，这既解决了历史遗留问题，也可以制度化地向规范的法人治理结构过渡。重点是董事会制度。

　　第二、发展和完善产权交易市场。“阳光交易”是最好的监督。

　　第三、主动接受社会各界对国资委的监管。国资委作为国有资产监管者也存在一个被监管的问题。社会各界尤其中央企业当前最担心的问题之一是，国资委管资产与管人、管事相结合，“权力”很大，监管者本身没人监管，也无法监管。（作者：李保民，摘自:人民论坛）

　　本文章仅代表作者个人观点。