河南九措施为乡镇消肿保驾 走出精简-膨胀怪圈

　　2005年9月，省委省政府决定：全省对乡镇人员定编定岗，裁撤冗员。这预示着有总数超过14万人的乡镇工作人员要分流出乡镇机关，乡镇职能要进行彻底转换。那么，这些“乡官”走出乡镇大院将何去何从？如何保证职能的转换？改革会不会越改人越多？带着诸多疑问，近期，记者走进了乡镇进行调查采访。

　　我省乡镇超编14万多人

　　截至2004年年底，全省2100多个乡镇总编制数16.21万名，实有人员30.23万人，超编86.5%。平均每个乡镇143.9人，超编66.8人，个别乡镇超编三四百人。全省乡镇另有临时聘用人员1.25万人。

　　目前，全省大多存在着乡镇机构臃肿、人员过多，职能转变不到位、机构改革不到位、财政困难等问题。许多乡镇财政紧张，工资不能按时足额发放。这些已经严重影响到乡镇政府职能转变和乡村组织效率的提高，这是农民负担过重和乡财政包袱大的根本原因。

　　“2001年以来，虽然各县市区组织、人事部门都出台了人员定岗分流的意见和优惠政策，但有些地方只是采取形式上的分流，即在人员名单上进行‘分流’，实际上一个人也没离开，形成了‘分而不流，流而不走’的现象。”省编办助理巡视员、秘书处处长孔祥敬说。

　　乡镇进人渠道多，分流渠道少在焦作市博爱县，人事局局长兼编办主任马建庄给记者谈起了乡镇进人的几种渠道：一、政策性进人。过去，乡镇事业单位成了大中专毕业生、退伍军人的“蓄水池”。二、安抚退休干部和村干部。不少乡镇干部离开岗位前，要求组织上安排其子女。三、照顾亲友关系。四、县市区直机关干部子女在乡镇就业。

　　据了解，从1993年至今，我省进行了三次较大规模的乡镇机构改革，而作为经济欠发达地区，我省大部分乡镇下面没有状况较好的经济实体，而乡镇企业大多因经营不善而负债累累或倒闭，不但不能安置分流人员，反而成为乡镇政府的包袱。

　　人员素质低，成分复杂“这些渠道进来的人员，数量较多的是非正规学历人员。”马建庄说。据统计，目前，乡镇事业单位人员中，大专以上的仅占21.24%，这便造成了乡镇工作人员素质参差不齐，干部工人比例失调，人员混岗现象严重。

　　乡镇债务沉重，供养人员多，财政难以为继据了解，多年来，在发展乡镇企业和实施村镇建设时，大部分乡镇政府通过借贷银行款项和拖欠工程款等方式，形成了巨额债务，少则十几万元，多则几百万元至上千万元，目前乡镇政府根本无力偿还。另一方面，农村税费改革后，加上粮食补贴到农户，乡镇的财政支出不但没有减少，反而成逐年增加的趋势。

　　“焦作经验”成分流样本

　　对于分流人员的安置问题，记者在焦作市编办了解到，1998年，焦作就率先进行了乡镇机构改革，在人员分流方面有了一套行之有效的方案。

　　从1998年开始，焦作市率先大力精简乡镇机关、事业单位机构和人员，使全市乡镇行政机构由原来的696个减少到307个，事业单位由原来的1110个减少到837个。全市116个乡镇、办事处共精简3882人，其中分流超编人员2351人，清退临时人员1531人，精简后乡镇每年可减少财政开支1288万元。

　　“我们采取了六种渠道分流人员，从实践来看，很有效。”焦作市编办主任李新民说。一是临时借调人员哪来哪去；二是组建服务性的中介组织；三是经过双向选择到乡办、村办及私营企业工作；四是选派符合条件的人员到村里任职；五是自谋职业；六是本人提出申请辞职，由单位发给一次性辞职补助费。为了确保分流的彻底性，对分流人员采取党的组织关系、行政关系、工资关系同步办理。同时，对清退分流人员根据工作时间长短、年龄大小、贡献多少，给予适当经济补助；对领办经济实体，自谋职业的，给予资金和政策扶持。

　　“这次乡镇机构改革也吸取了各地成功的经验。”孔祥敬说。具体说来，人员分流的原则为，乡镇机关、事业单位的非正式人员，即各类临时聘用、借调人员，未经组织、人事、机构编制、财政、劳动和社会保障部门办理正式手续的人员，以及各种弄虚作假的人员，一律清退。坚持“先竞岗，后分流”，严禁搞“暗箱操作”。乡镇行政事业单位人员要严格按编制定编定岗，要做到“定编到人、定岗到人、分流到人”。定岗人员和分流人员要进行公示。县(市、区)对各乡镇确定的定编定岗人员实行实名制管理，建立人员统发工资和人员编制管理台账。分流人员必须离岗，不能与在职人员混岗，更不能轮流上岗，严禁搞编制混用和轮岗分流。

　　九大措施为分流保驾

　　据了解，在下发乡镇机构改革意见的同时，省委省政府又下发了《关于认真做好全省乡镇机构改革中有关财政及社会保障政策落实工作的通知》，对分流人员养老、医疗、退休等待遇进行了规定。

　　《通知》规定，乡镇党政机关分流未安置的正式人员，由乡镇财政负责发放基本生活费。乡镇事业单位分流正式人员，每分流1名全供人员，省财政一次性补助5000元，每分流1名差供人员，省财政一次性补助3000元。县(市、区)乡镇负担的资金主要从省、市下达的一般转移支付中解决。省、市财政要加大转移支付力度，帮助县(市、区)乡镇减轻资金压力。

　　乡镇分流人员可享受以下优惠政策：

　　一、参加全省机关事业单位录用、聘用工作人员考试。

    二、分流人员中对已达到退休年龄和因病不能坚持正常工作、丧失工作能力的，及时办理退休和病退手续。符合提前退休条件的，可办理提前退休手续。

    三、乡镇机关分流人员未安置的发放基本生活费。乡镇机关和事业单位工作人员自愿辞职的，可一次性给予适当的经济补偿。

    四、分流人员离开乡镇机关、事业单位的，分流后纳入企业职工基本养老保险，从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，退休时按照企业办法计发基本养老金。为分流人员建立和完善医疗保险和失业保险。

    五、分流人员未就业前，符合申领失业保险条件的，可享受失业保险金及其他失业保险待遇；符合低保条件的，由当地民政部门按照相关规定发放低保金；其人事档案交由县级政府人事部门所属人才服务机构免费保管。

    六、未参保的应于2006年1月1日起参加医疗保险。乡镇机构改革中分流人员重新安置工作和再就业的，应随同新的用人单位参加医疗保险；未就业或灵活就业的分流人员，可按照当地灵活就业人员参保政策参加医疗保险。

    七、乡镇行政机关人员，分流到事业单位的，享受新单位的工资福利政策，其工资低于原工资的，按原工资就近就高套相应的工资档次；分流到企事业单位从事专业技术工作的，工作满一年以上，经单位考核同意，可在专业技术结构比例限额内比照同等学历、资历人员申报评审相应的专业技术职务。事业单位人员分流到非国有单位工作的，其档案和人事关系由政府人事部门所属人才服务机构实行人事代理，以后被机关、国有企事业单位重新录(聘)用的，其在非国有单位工作的时间可计算为连续工作年限。

    八、分流人员再就业的，可参照省委、省政府《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的若干意见》，享受国有企业下岗职工再就业的优惠政策。

    九、对分流人员领办、创办各类经济实体、农业科技示范基地、生产经营企业和农民股份合作组织的，根据有关规定，在资金、土地使用、税收等方面给予支持和优惠。

　　走出“精简-膨胀”的怪圈

　　“乡镇职能如果不转换，就走不出‘精简—膨胀’的怪圈，根本的原因是机构减来减去，人员分来分去，而职能却没有发生变化。”采访中，一些地方乡镇干部这样说。

　　据了解，在农业税减免以后，乡镇工作的任务、范围都发生了新的变化，乡镇机构改革的根本问题，就是要转变乡镇政府的职能。

　　据省机构编制委员会办公室的调研报告显示：县乡事权划分不清，关系不顺的现象主要在三个方面：一、责任下放。县级政府及其部门把本属于自己的职责转嫁给乡镇。二、权力上收。近年来，设在乡镇的工商、税务等机构，大多上划到上级主管部门管理，有些机构没上划，权力却上收，乡镇在工作上等于有责无权。三、责权不一。我国现阶段制定的不少法律法规，规定的执法主体都是县级政府及其各部门，没有把乡镇一级作为执法的主体，使乡镇有管理权，而没有执法权。

　　此外，许多乡镇的社会管理和公共服务没有到位，出现了“缺位”和“错位”并存的现象。

　　如何巩固改革成果

　　据孔祥敬介绍，乡镇的行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，5年内只能减少不能增加；乡镇领导职数一经确定，不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度，严把乡镇行政机关和事业单位进人关。乡镇行政机关和事业单位满编后，一律不准增加新的工作人员；乡镇领导干部调整交流的，也必须在编制内和职数内进行。

　　乡镇行政机关和事业单位的人员发工资，实行县级统发；县级

财政部门在机构编制部门核定的编制内，按照同级机构编制部门提供的编制内人员名单和人事部门核准的工资标准，逐人逐月发放工资。

　　□记者 李红