政府圈占征而不用 长三角高产良田变抛荒地

　　地处长三角的苏锡常地区多年来保持经济高速增长，享有经济“发动机”之称。记者近日在采访时却发现一种怪现状，国家土地政策收紧后，许多市县反映用地缺口大，今后发展将受到严格制约；同时，一些地区在土地利用上依然大手大脚，大量原本优质高产的良田不长庄稼，长满了荒草，耕地的闲置浪费惊人。

　　以前的优质高产农田，变成长满野草的抛荒地

　　记者在苏州高新区浒墅关镇保卫村看到，有一大片土地上长满了半人高的野草。村民夏南南告诉记者，这块地有3000多亩，2002年6月被征，至今未用。

　　在苏南的其它地方，类似现象不少。在无锡市新区梅村镇的东南侧，有一块万余亩的闲置撂荒地，东起茅塘桥村，西至梅村华四房组，南与硕放镇接壤，北至伯渎河。

　　不少苏南农民反映，被政府圈占的抛荒地中，以前大都是优质高产的农田。为什么高产良田变成了抛荒地？

　　无锡市国土局耕地保护处处长丁伟民总结出耕地闲置抛荒的三种类型。一类是征而不用，转而不用。国有或集体土地经过征用和转用手续后，由于企业的开发资金不到位，并没有实际投入使用，形成抛荒。二类是征多用少。有些企业多征用土地，名义上是企业的二三期预留用地，实际上是多批多占，等待土地升值。三类是开发区或基础设施建设过程中，破坏了农田水系和耕作层，致使一些农田无法耕种，再加上种田的比较效益低，部分农田因此抛荒。

　　苏州市开发建设事实上已面临无地可用的局面

　　据苏州市委农办近期对全市进行的一项土地利用督查材料显示，到2003年末，苏州全市实有耕地面积386万亩，比1998年减少48万亩。到2003年底，苏州市非农建设征使用土地面积已经由1998年底的86万亩，增加到140万亩。这份材料还指出，“根据苏州市土地利用总体规划和基本农田保护规划，到2010年，苏州市一级基本农田面积必须保持在380万亩以上，而目前苏州市耕地保有量已不足360万亩，未来五年，苏州市开发建设事实上已经面临着无地可用的局面。”

　　苏州市国土局耕地保护处处长高建春介绍，近一阶段苏州执行土地总体规划的压力剧增。当前，由于市场经济变化，投资主体多元化，加上产业结构和布局的变化，各级政府和有关部门不可能准确预测规划期间要建设的项目，一些项目由于特殊性不能在建设用地内选址。苏州上一轮土地利用总体规划已经确定的省以上重点建设工程项目实际用地都要突破规划用地，规划用地难以满足要求，只能从其它规划用地招标中暂时使用。

　　此外，还有一些新增的省级重点工程项目用地，省级未列入上一轮编制规划，上一轮规划并未预见到。但这些重点工程是苏州市今后一个时期加快发展必须的，土地利用总体规划不能不满足这些项目的用地需求。比如宁沪

高速公路拓宽，沿江高速公路，绕城公路，苏嘉杭高速，以及苏虞公路及昆太高速路。这些都加大了对耕地特别是基本农田保护的压力。

　　大量抛荒耕地是怎样产生的？

　　土地抛荒已使江苏一些地区出现无地可用的局面。对于耕地抛荒现象，江苏各地每年都进行专项治理、查荒灭荒。但即便如此，苏南耕地的抛荒现象依然未得到根治和改观。那么，造成苏南大量耕地闲置抛荒的深层次原因是什么呢？

　　南京大学教授、中国土地学会理事黄贤金说，可以从四个方面找到深层原因。

　　一是工业地价低廉带来“炒地皮”盛行。他说，招商引资带来地价的恶性竞争，再加上工业用地未实行“招标拍卖挂牌”制度，工业用地市场随意定价现象普遍。不少地方政府都比着压低工业用地价格，这给投资商大面积圈地带来方便。比如在苏州，投资商买下100亩地，每亩按30万元计算，花费3000万元，但他只用20亩，剩下的80亩囤积起来，过十年土地价值只增不减。因此，投资商认为，土地圈得越大越好，圈得越大价格越低，便以二三期项目为名多要地，过几年再转手给其它公司，还可以在土地上大赚一笔。因此，企业多占地、不开发，便形成了抛荒现象。

　　二是近十年来，苏南地区在土地利用上仍属粗放模式，即通过增加土地利用量来扩大经济规模，用这种粗放模式来支撑发展，必然要大面积占用耕地。再从经济学角度分析，开发区占用土地面积比例并不是越大越好，达到5%—8%便会造成土地利用报酬递减，目前，苏州开发区占土地面积为3%—4%，苏南其它地方还低于这个比例，仍属土地利用报酬递增范围。

　　三是大规模征地抛荒反映了干部的考核体系不科学和不完善。目前考核干部主要是考虑经济发展的总量，而不考虑经济效益与经济增长的消耗程度。这种考核方式，难以准确和完整地评价一名干部在位时的政绩和作为。但是，这种评价体系一旦确立，便给干部考核传递了错误信息，使他们想方设法扩大经济总量、大量占地、倾尽财力搞开发。

　　四是耕地大面积抛荒与土地的产权制度不完善有关系。即将出台的

物权法是保护农民土地权益的基本法。物权法出台后，可以通过像保护农民土地财产权的方式来保护土地，如果土地被征用，但没有进行开发建设，在3—5年内，农民有权申请再行利用起来，恢复耕种，这可以有效解决耕地抛荒现象。

　　保护和开发，怎样找到平衡？

　　专家指出，要化解耕地保护和开发利用这对矛盾，应当从调整引资结构和严格土地规划实施两个方面入手。

　　苏州市国土局耕地保护处处长高建春认为，要想保护好现有的耕地，需认真落实土地利用规划，进一步加强土地治理整顿和监督管理。进一步加大对土地的监管力度，坚决查处违法用地和违规供地。同时，分清轻重缓急，对国家、省级等治理整顿开展得比较好、条件成熟的开发区，要力争早日通过验收，早日供地，缓解发展与用地的矛盾。

　　抓紧修编土地利用总体规划。从多次耕地保护调查的结果看，许多问题都与规划滞后有关。地方必须抓紧对土地利用总体规划、城镇建设规划和基本农田保护区规划等进行修编，使规划充分体现科学发展观，体现全面协调可持续发展要求。规划确定后，要抓紧进行立法，通过法律手段依法予以保障。

　　昆山开发区主任宣炳龙认为，有效保护耕地的另一个方面是调整引资结构，努力提高土地的利用效率。从目前土地利用的总体状况来看，国家和省级开发区的土地利用效率明显高于普通开发区和其它工业小区，而且配套设施完善，项目运作比较规范，审批也比较容易。因此，今后项目首先要优先向国家、省级开发区倾斜；其次，控制乡镇及以下开发区的数量和规模。

　　调整招商引资结构。苏南目前的招商引资，二产项目多，三产项目少；台资、日资项目多，欧美项目少。以苏州为例，全市现有140万亩非农建设征使用土地面积中，二产项目建设用地占51%，三产项目建设用地仅占13%。而二产项目不仅单项用地规模大，而且投资强度、产出率均不如三产项目，台资、日资项目的用地集约程度也普遍低于欧美项目。

　　目前苏南各市可用于建设用地的面积已非常有限，这决定了在今后的发展中，必须走以最少空间获取最大发展之路。一要重点引进技术含量高、投资强度大的高科技项目，提高项目产出率：二要重点发展占地少、产出大、用工多的三产项目，进一步优化经济结构；三要重点吸引海内外人才来苏创业，大力培育具有自主

知识产权的高技术产业；四要制定相关政策，鼓励企业把研发机构办在当地，使企业生根发展。(新华社记者 邓华宁)