改革财政体制 越过增长刃锋

    作者：傅勇 来源：中国经营报

　　“哲人说，救世之路狭小难行，犹如行走于刃锋之上。”这句印度名言被东亚经济的权威专家艾伦·杨格借用在一篇专门研究中国的文章开头。杨格想要表达的意思是：对于中国这个渐进式改革的国家，实现持久的高效增长是十分困难的。

　　在中国改革策略引导中国经历相当长一段时期的繁荣之后，一个可持续性的发展机制远未建立起来。中国所面临的这样一种风险：存量中的计划体制似乎正在嵌入市场化改革路径之中。如果这个过程持续下去，我们最终得到的将是一个“坏”的市场经济，而不是一个“好”的市场经济。

　　十六届五中全会发出的强烈信号表明：中国政府已经做好准备力图在高速经济增长和社会公平之间寻找一个最佳的平衡点，而让更多的穷人分享经济增长的丰硕果实的目标要求重新分配政府的资源，对于落后地区和弱势群体有更多的转移支付。财政政策则成为政府实现其目标的主要工具。由于政府间的财政体系在影响收入分配方面扮演着核心角色，因而，改革财政体制成为必由之路。

　　越落后越攫取

　　众所周知，

中国经济高速增长的一个伴随特征是地区之间表现出的“俱乐部趋同”态势：东部省份共同向一个高位迈进，中西部地区省份在共同陷入一个低水平位置。京津冀环渤海、长三角、珠三角三大经济圈的经济总量就占到了全国的近乎半壁江山。

　　应该注意到，地区差距有其深刻的财政体制背景。中国在改革以来的经济发展是在一个财政分权的体制下发生的。20多年来，政府间的财政关系经历了上世纪80年代的收入分成、放权和1994年重新提高中央财政比重的“分税制”改革两大阶段。80年代的财政分权体制给予了地方政府更多的收入比重，但却牺牲了中央财政的重要性。到1993年，中央政府在全部税收中所占的比重从80年代中期的40%下降到了20%。提高中央政府财政比重因此就成了1994年“分税制”改革的重要初衷，而改革的另一个目标是希望建立一个有助于缩小地区不平衡的财政体制。

　　通过改革，中央政府在全部税收收入中所占的比重迅速上升并维持在50%强，然而，改革的第二个目标却并未实现。为了争取地方对分税制改革的支持，中央政府同意将税收返还和固定补贴作为转移支付的主要形式，而中央平衡性的转移支付所占的比重则微不足道，由于

增值税是税收的主题，而增值税主要来自制造业和服务业，这种安排显然不利于农业部分比重大的落后地区。

　　另一方面，财政安排使得落后地区承担了更重的负担。其中最显著的是市县两级政府承担了全部养老金筹集、失业保险和社会福利项目的责任，包括最低生活补贴等。由于公共需求的增长，地方政府必须用不到50%的税收对付占到全国政府预算的70%之上的开支。结果造成了某些地方政府的不择手段，比如，乱收费、干预银行信贷甚至向私人贷款就成了融资的主要途径，而这些手段显然会影响到地方经济的效率。这使得在落后地区，地方政府有更大的压力攫取当地资源，诱发“越落后，越攫取”的恶性循环。

　　财政体系需要手术

　　中国以分权为特征的财政体制显然影响着地方政府的行为和经济增长的模式。斯坦福大学的著名华裔经济学家钱颖一认为，中国的财政分权改革把更多的权力转移给地方政府，产生了类似于蒂博特1956年提出的“联邦制”的地区分权制度，地方政府为了引进私人资本(包括吸引外资)发展地方经济而展开激励的相互竞争，从而促进了市场化进程和效率改善。

　　可问题是，所有的证据都表明：就在中国经济日益对外开放之际，其内部关联却越来越分割了！产业趋同、重复建设、地区间产品和要素壁垒都是明证。而一个政府控制价格、产出和投资的经济体系，并不是带来经济持续繁荣的典型模式。即便这种控制来自地方政府而不是中央政府，因而，从本质上说，分权改革让中国实际上已经由一个中央计划的经济体转向了许多相互竞争的计划经济体。

　　分税制强化了中央对税收的控制，但没有改变原有的支出责任分配，这样产生了一个巨大的垂直向的财政缺口，必须由转移支付来填补，而如何处理富裕省份的“抵制”将是中央政府必须面对的难题。此外，虽然政府的财政收入增长迅速，但是整个税收规模依然较低，只有GDP的20%左右，对于一个幅员辽阔、差异性强，以及还需要为国企改革、金融改革和养老金改革提供大量资金的政府来说，这个数字还是太低了。

　　其次，要实施更平衡性的国家发展战略，就必须对现有的政府间财政体系进行根本的改革；首要的一点是重新划分各级政府的支出责任，把提供基础教育、基本医疗和社会保障体系作为中央政府的责任。确立支出责任之后，再相应地重新调整税收收入的分配办法。现行的整个转移支付体制也需要改革，从特定的补贴转向一般性的转移和收入分配制度。

　　最后，从某种程度上说，中央政府应该努力减少地方政府对商品和要素在地区之间流动的控制力；而困难在于，当中央政府这样努力时，应该同时尽力避免重新回到原有的无效率的中央集中计划体制。只有同时做到这两点，政府层次上的改革才能享受地区间竞争所带来的最佳好处，从而限制人为扭曲所导致的危害。

　　作者为

复旦大学中国经济研究中心博士