每撤一个乡镇奖励50万 河南刮起撤并乡镇风暴

　　中国人口第一大省河南正在进行着一场“大手术”———到今年年底之前，完成对全省470多个乡镇的撤销或合并，此举将使全省乡镇数目减少200余个。同时，分流乡镇机关干部14万人。统计显示，如果改革成功，河南省将一跃成为全国撤并乡镇最多的省份———

    本报见习记者 宋健

　　2005年10月12日，一个平常的工作日。还未到早上8时，河南省洛阳市孟津县某乡政府的小院子里就热闹起来了，几十名干部分5列站立，表情严肃，乡党委书记再次强调：“(对焚烧农作物秸杆)一定要严防死守，谁的分包区内出了问题就处理谁！”随后，他们分乘5辆前面挂着“禁烧宣传”横幅的面包车前往各村巡查。

　　这位乡党委书记说，自从参加了一个月前的那个全省深化和完善乡镇机构改革电视电话会议，他就明白，他所领导的这个不足两万人的“麻雀乡”将会被撤并掉，虽然县里上报的撤并方案还没有正式批下来，但将被撤并的消息早已不是秘密。“人心浮动是难免的，但是市里、县里将‘禁烧’列为当前一个月的中心工作，要求很严，我们也不敢放松。”

　　就在10月9日，河南省撤并乡镇工作进程汇报会在洛阳市召开，宣布进入方案确定阶段。显然，对乡镇干部们来说，考虑好何去何从日益紧迫。

　　省委书记的忧思明末清初思想家黄宗羲在反思中国历代赋税制度时发现，中国历史上的赋税制度都是“虎头蛇尾”：从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，每次税费改革，农民负担在下降一段时间后，都会涨到比改革前更高的水平。黄宗羲的这个发现被后人称为“黄宗羲怪圈”。

　　9月9日，河南省深化和完善乡镇机构改革电视电话会议在郑州召开。一位曾参加此次会议的省直机关干部告诉记者，在会上，中共河南省委书记徐光春专门言及“黄宗羲怪圈”，并分析说，出现这种现象的一个重要的原因就是，在税费改革后，缺乏更深层次的经济和社会管理体制方面的改革。

　　2004年12月下旬，刚刚调任中共河南省委书记的徐光春在省委经济工作会议上宣布，从2005年1月1日，在全省范围内全面免征农业税。至此，河南省农村税费改革“取得重要阶段性成果”。但庞大的乡镇机构像一把高悬的达摩克利斯剑，已成为农民负担反弹的最大隐患。

　　截至2004年年底，河南全省2100个乡镇总编制数为16.21万人，实有人员30.23万人，超编86.5%，平均每个乡镇超编66.8人，超编200人以上的乡镇就有60多个，个别乡镇甚至超编300多人。此外，全省乡镇还有临时聘用人员1.25万人。

　　对此，徐光春深感忧虑：“超编人员这么多，在农业税取消、乡镇财政收入大幅减少的情况下，一些地方靠举债和转移支付资金发工资，长期下去，财政开支和农民负担就很难真正减下来，即使一时减下来，也很难长久巩固。”他还在会上指出，目前，乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

　　这些无疑是河南省的决策层决定大力推行乡镇政府机构改革的原动力。

　　此次撤并的乡镇的具体标准是：平原、丘陵地区以人口规模为主，兼顾区域面积，原则上不再保留3万人以下的乡镇，撤并后的乡镇人口应在5万人左右；山区以区域面积为主，兼顾人口规模，原则上不再保留区域面积不足100平方公里、人口不足2万人的乡镇，撤并后的乡镇区域面积应在150平方公里左右，人口在3万人左右。县级市政府驻地乡镇、已成为市辖区和县级市城区的乡镇将在撤并后成立街道办事处，实行城市管理体制。

　　与撤并乡镇同时进行的，是分流超编人员，清退临时人员和转变乡镇政府职能。

　　河南省撤乡并镇办公室有关负责人告诉记者，这次是河南省第二次布置撤并乡镇工作。第一次是在2001年9月，当时，中共河南省委、省政府联合下发了《河南省撤并乡镇工作实施意见》，要求对平原、丘陵地区3万人以下，山区区域面积不足100平方公里、人口不足2万的乡镇进行撤并。河南省民政厅有关负责人向新华社记者介绍说，按照这一标准，全省有470多个乡镇需要撤销或合并。按照两个、三个并一个的原则，全省可以减少乡镇200余个。

　　实际运作中，只有虞城县选取3个乡作为试点，分别合并入临近的乡，但在运作一年后，3个新乡镇就不得不分开了。乡镇机关干部也是“分而不流，流而未走”。

　　每撤一个乡镇“奖”50万

　　前述参加了河南省深化和完善乡镇机构改革电视电话会议的省直机关干部告诉记者，省主要领导在会上的讲话有“全面启动深化和完善乡镇机构改革工作”、“年底前基本完成改革任务”、“不留过渡期，不得拖延”等词语。

　　中共河南省委政策研究室副主任王永苏在接受媒体采访时分析，“年底前基本完成”，就是列出了时间表，河南省的决策层“自己给自己上了套”，没有退路；“不留过渡期，不得拖延”，就是要动真格，是硬任务，不能讨价还价，表明了河南省的决策层改革的决心。

　　决策层的信心来自哪里呢？

　　在河南采访期间，记者接触了几位从事“三农”研究的学者，普遍看好乡镇机构改革，并不遗余力地为之摇旗呐喊。

　　河南省社科院农村经济研究所所长吴海峰在接受记者电话采访时表示，“适当撤乡并镇可以调大、调强、调优乡镇建设，形成聚集效益。”他说，乡镇体制的改革方向就是扩大乡镇规模，减少乡镇个数。“通过撤乡并镇，使一个乡的人口数从目前的2万到3万扩大到5万到6万，肯定会大大减少基层干部，减少财政支出。而且，撤并乡镇后，官少了，行政干预少了，市场运作的空间大了，肯定有利于生产环境的改善，集中资金改善所在乡镇的基础设施建设。这次改革，乡镇政府将更有利于服务‘三农’，构建和谐农村。”吴海峰说。

　　王永苏在接受媒体采访时认为，乡镇机构改革将加快政府职能的转变，不但可以减少乡镇财政支出、从根本上减轻农民的负担，而且还可理顺各方面的利益关系、集中精力发展经济、加快小城镇建设发展步伐、促进农村经济持续发展、提高乡镇区域综合竞争力。

　　新华社记者在虞城县撤并乡镇改革试点调查时发现，缺少相关的配套政策，人员无处分流是改革流产的重要原因之一。这次，省里制定了一系列优惠政策，来保证乡镇人员分流以及乡镇的撤并：对今年年底乡镇机关事业单位男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年的，或工作年限满30年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待遇；乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理的人员，分流后未就业的，退出编制序列，每月按本人2005年国家规定工资标准的70%发放基本生活费；乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，退休时按企业办法计发基本养老保险金等等。

　　与此同时，河南省决定，每分流1名财政全供人员，省财政对县级财政补助5000元，每分流1名差供人员，对县级财政补助3000元。尤其引人注目的是，每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。这是与2001年那次乡镇机构改革最大的不同点，也是本次乡镇机构改革配套政策中最大的亮点。

　　洛阳市某县政府的一位副县长认为，这实际上是省里为调动县级政府的积极性而设的奖金。因为在撤并过程中，肯定会有一些乡镇不愿接收那些负债太多的“邻居”。郑州市政府则表示，下属各县区凡撤并掉一个乡镇，市财政再予以奖励30万元。

　　14万超编干部的分流难题

　　在洛阳市某县的一个镇政府一楼大厅里，记者看到了《镇领导分工一览》显示，这个镇正副书记、正副镇长、正副镇人大主席，还有专职的党委委员，现职领导共18人。工作人员说，还有几个享受副科级的干部在工作部门任负责人，没有写在展板上，如果加上他们，全镇22村，几乎“每村摊一个乡长”。记者了解到这个镇的领导班子庞大现象，在河南省并非孤本，也不是最严重的。

　　河南省这次出台的乡镇机构改革指导意见要求，乡镇党政机构，坚持原定的3个机构数额不变，机构名称统一规范为：党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。乡镇事业单位，不准在省规定限额之外再设置各类事业站所，已经设置的坚决撤并，乡镇不再设立自收自支事业单位，自行设置的要转制为企业，不能转制的予以撤销。乡镇行政编制和事业编制，坚持原核定数额不变，5年内只能减少不能增加。

　　河南省编办有关官员说，乡镇行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，乡镇领导职数一经确定，不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇党政领导职数从原来的9～12名减少为7～9名。

　　如此，要完成此次改革，河南全省面临分流14万名超编“乡官”的重任。根据省里的工作布置，分流安装超编的工作将由各县政府来具体操作。

　　“农业大县，工业小县，财政穷县”是记者几年来与河南各地官员接触时听到最多的“自我介绍”，在不少地方，因为几乎没有像样的企业，分流就等于下岗，只有回家一条路。

　　虞城县的大侯乡在2001年时曾被并入临近的营盘乡，虞城县广电局副局长刘克俊曾任大侯乡乡长。他在接受新华社记者采访时也表达了类似的观点。

　　一位不愿透露姓名的副乡长告诉记者，目前在乡镇政府工作的人员主要有三种：领导干部子女、亲属，大中专院校毕业生，复员、转业军人。其中第一类人占相当大一部分，后两类人总体素质相对较高，是平时工作的主要依靠。他担心地说，在这种情况下，你让谁走不让谁走？如果来真的，现任乡镇领导要承受来自各方面的巨大压力，弄不好还会影响稳定；如果不来真的，乡镇包袱势必越背越重，分流超编干部也会成为一句空话。

　　河南省出台的乡镇机构改革指导意见还指出，分流超编乡镇干部可以在全县范围内交流。中共河南省委组织部干部科一位官员向记者解释说，可以交流的超编乡镇干部是指副科级以上的干部，在具体执行中，就是没有办理提前退休手续的那一部分较为年轻的乡镇领导干部，需要重新安排。豫南某县的县委书记告诉记者，这些干部只能往县直机关安排，但这很可能会造成县直机关领导班子过度膨胀，或者使县直机关出现“领导多兵太少”的尴尬局面。

　　乡镇干部的无奈和期许张河风(化名)是洛阳市某县的一位副乡长。15年前，26岁的张从部队转业到这个乡政府工作，5年前成为一名副科级干部，前年担任副乡长。10月11日，张河风坐到了记者的面前，记者看到，才41岁的张鬓角已有白发。他对记者吐露了“一个老基层工作者的心声：行政职能提出了新的要求；取消农业税费，使乡级财政的主要功能行将消失；扩大基层民主自治，为乡镇行政开辟了新的空间。这一系列深刻变革，使乡一级政府原有的经济、政治、文化资源受到严重削弱。乡一级政府现有的职能与拥有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府转型已迫在眉睫。”

　　“整整干15年了，我对乡镇工作充满依恋，但这个工作，的确是劳心费神，还很容易出乱子。常常是稍有差错，就可能被‘给予组织处理直至撤职’。一句话，如履薄冰！”张河风说。

　　据他介绍，2003年，被当地的市县政府列为“一票否决”的工作除了有通常的计划生育，还增加了主要道路绿化、禁止焚烧秸杆等，加上不期而至的防治非典和水灾后重建，可能危及自己位置的“帽子工程”达到了5项。这一年，他瘦了5公斤以上。当然，对防治非典和水灾后重建这样的灾难事由他还是完全拥护和理解的。

　　关于主要道路绿化，张河风讲了这样一个故事。今年，县里提出把从高速公路出入口到县城的连接线两侧进行绿化，具体措施是在路两边的杨树下种菊花，县里提供菊花苗，土地的承包人负责管理，并受益。张清楚地知道，菊花是喜阳光的，种在树下难以成活，而且，公路两侧浇水极不方便。他和乡里其他干部深入群众家中，做动员工作，但沿线村民认为施肥管理难度太大，还是不愿意种。最后，他和乡里其他领导一起，在路边帮着干了整整两天，村民们才跟着把菊花种上了，菊花无一成活。

　　张河风坦承自己向群众做宣传发动和“以身作则”都是违心的，但他表示，作为一名基层政府工作人员，只能无条件服从上级政府的安排。这是他一生最大的无奈！他希望“上边”能给乡镇政府“松绑”，给基层工作人员“减负”，特别是减掉那些无谓的负担。

　　中国农业大学副教授何惠丽也指出，带有指令性的农业结构调整存在着很大的弊端，往往难以取得应有的效果，还给地方政府带来负面影响。新的形势对乡镇政府的行政职能提出了新的要求；取消农业税费，使乡级财政的主要功能行将消失；扩大基层民主自治，为乡镇行政开辟了新的空间。这一系列深刻变革，使乡一级政府原有的经济、政治、文化资源受到严重削弱。乡一级政府现有的职能与拥有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府转型已迫在眉睫。

　　让张河风们感到欣慰的是，河南省在这次乡镇机构改革同时强调要理顺县乡关系，重新确定乡镇政府的功能和定位。中共河南省委、河南省政府下发的文件明确指出，凡不是中央和省委确定的一票否决项目，以及不应由乡镇承担的评比达标项目，一律取消。保留的评比达标项目，不准随意扩大评比检查内容和范围。凡法律法规规定由县级政府承担的职责，不准转嫁给乡镇政府承担。中共河南省委书记徐光春在前述电视电话会议上要求，按照有所为有所不为的原则，适当调整乡镇在经济管理上的职能，把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催收催种等具体事务，转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。

　　张河风敏锐地意识到，这才是乡镇政府的出路！

　　相关链接

　　我国已撤并乡镇近万个

　　在20多年的乡镇治理体制变革进程中，税费改革推倒了第一张多米诺骨牌。那些隐藏在农业税背后不适应农村生产力变革现状的农村上层建筑问题、乡镇政府运行中积累的种种矛盾正日趋公开化、尖锐化，进而影响中央“三农”各项政策的有效贯彻实施。今年国务院列出的五项改革任务中，第四项就是以税费改革为核心的农村改革，主要是解决农村上层建筑不适应经济基础的某些环节。

　　乡镇是中国最低一级的行政权力机构。乡镇内机构林立、机构内人满为患的状况，给农民造成了不小的负担。据不完全统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。不仅如此，许多乡镇近年来耗费大量资金进行办公设施建设，有的还修起了大广场或豪华的办公楼，更加重了农民的负担。

　　据中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山介绍，截至2004年9月30日，我国的乡镇数为37166个，比1995年减少9970个，平均每天撤掉3个乡镇。据民政部计算，撤并乡镇共精简机构17280个，裁减财政供养人员8.64万人，减轻财政负担8.64亿元。不仅如此，还有许多大广场、宽马路等基础设施建设的费用，减少的财政开支更多，大幅度降低了行政成本，大大减轻了农民负担。

　　据民政部区划司司长戴均良介绍，撤并乡镇工作早在20世纪80年代末90年代初期就有地方在操作，并从安徽、贵州、四川等省起步。

　　1998年国家机构改革后，乡镇撤并工作逐渐在全国大部分地区铺开；2001年，民政部会同中央机构编制委员会办公室、国务院经济体制改革办公室、建设部、财政部、农业部、国土资源部，下发了《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》。

　　据中国社科院研究员陆学艺调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，六成以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不负债的。欠债的对象从银行、信用社到工厂企业、农民个人。最后，变成了教师和干部职工拖欠工资这样没有办法的隐性拖欠。这种情况对国家安全构成了巨大的威胁。

　　“乡镇数量不减少，精简的机构和人员总是有限的，乡镇的财政负担和农民负担也不可能从根本上减下来，惟有撤并乡镇，才能从根本上解决这一问题。”农业部

政策法规司司长陈晓华在接受记者采访时说。

　　“乡镇机构改革的根本问题在于划分好各级政府的事权，并给予相配套的财权，以保证乡镇政府的正常运转。”中国社会科学院的张军研究员说。