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本报记者 范利祥 安徽报道
“过去我们很多精力用在了‘谋人’上，现在责任明确，可以一门心思地‘谋事’了。”10月14日下午，刚刚从下面考察归来的毕金水，还没有来得及喝上一杯热水，就忙着去开一个全乡经济工作会议。
目前，身为安徽省宣城市宣州区养贤乡党委书记的毕金水又多了一个身份——乡长。“原来也是从早忙到晚，只不过现在的工作比以前更有序了。”毕感慨说，“过去领导多，分工重叠，干部工作顾虑多、推诿多，特别是党政两名主要领导工作有分歧时，号令阻力就更大。”
毕的感慨缘于一项一年前在宣城市进行的改革试点——乡镇领导体制改革。其最大的特点就是乡镇党委、政府“主官合一”，即乡镇党委书记、乡镇长一肩挑。
而本报记者从安徽省财政厅了解到，目前，这项被称为“伤筋动骨”的“乡改”，正在安徽省17个地级市进行紧锣密鼓的推广，“每个市选出一个试点县”。
宣城模式
在养贤乡，每周的农业技术广播和农作物病虫害防治成为全乡收听率最高的广播节目。“为了能装上广播，不知道打了多少报告，腿都跑断了。”该乡一位村委会主任说。
但最近一段时间这位村委会主任发现，“到乡政府办事方便了”。而在今年3月份，乡政府还专门拿出资金，在一个月内给村里装上了广播。
“乡镇领导分工很明确，我们这些基层干部办事也简便。”该村委会主任说，比如村里修路，以前要找土管办、找分管领导、找乡长、找书记；现在修路归口到一个人管了，找他就能办妥，办事效率提高了。
在这场“乡改”中，养贤乡不仅实行了乡镇党委书记、乡镇长一肩挑，还对原来领导班子的工作职责进行了重组：一名副书记兼人大主席，一名副书记兼纪委书记，3名党委委员当选为副乡长。
同时，党委委员的分工也不再重迭——副书记分管的工作，副镇长不再分管，反之亦然。像以前一项工作由书记、镇长分管的现象已不复存在。
此外，养贤乡副科以上领导职数由过去的17名减少到9名，减少近一半。各机构核定人员63人，比过去减少14人。
而这只是宣城市推行“乡改”的一个缩影。在这个颇受关注的地级市，已有7个乡镇推行了“乡改”试点。试点乡镇不仅实行党政正职“一肩挑”，还减少领导职数，党政领导班子由5至7人组成，班子成员实行交叉任职，一项工作只确定一位领导分管，以提高工作效率；规范内设机构和行政工作岗位，乡镇内设四室一部，即党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室和人武部，明确规定每个乡镇行政编制内设置15个工作岗位，比原来减少了一半。
宣城市委一位官员透露，这项“乡改”今年将在该市所辖的100个乡镇中全部进行推广。在接下来的“乡改”中，宣城还准备同时推行乡镇七站八所改革，进一步减轻县乡财政压力。
更令人瞩目的是，“如果‘乡改’成功了，可能还要搞‘县改’”。即在全市六县一区中选择一个县(区)作为试点，尝试县(区)委书记、县(区)长一肩挑，并对县(区)组成部门的功能进行重组。“但现在还没有具体方案。”
全省推广
“‘乡改’比预料的顺利得多，既理顺了工作关系，也减轻了乡镇的压力。”宣城市委官员表示，“在试点过程中，没有一个上访的乡镇干部。”
而这也正是安徽要在全省进行推广“宣城经验”的重要原因之一。
从安徽“两办”(省委办公厅、省政府办公厅)于今年6月27日联合发出的《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》(皖办发〔2005〕16号)(以下称“16号文件”)中可以看出，其推广“乡改”的决心颇大。
安徽省财政厅官员把这场“乡改”视为“安徽省农村税费改革进入新的阶段”。改革的重点由单项改革转向以深化三项改革乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制、建立农村基层工作新机制为主要内容的农村综合改革。
“16号文件”决定在全省17个地级市中每个市选择一个县市、区先行开展农村综合改革试点。其中“继续深化乡镇机构改革”为其重要内容之一。
一位安徽省政府参事透露，在这一块，安徽曾多次组织专家、学者进行研讨。有的认为“三农”问题不在乡镇政府本身；有的建议把乡政府改为县政府的一个派出机构；甚至有人提干脆撤掉乡镇政府。
“每一个方案都有些道理，但都不完善。比如，如果撤掉乡镇政府，由县里直接与农村打交道，工作很不好开展。”“最后还是决定在乡镇政府内部动刀。”
在这一项，“16号文件”明确表示：扩大乡镇领导体制改革试点，提倡乡镇党政领导交叉任职，减少领导职数。并同时说明，“合理设置乡镇党政内设机构，可以设置综合机构，也可以不设机构只设综合岗位。”“试点县享有充分的改革自主权……探索试验的方案和办法不强求一律。”
但改革向来伴随争议。安徽“乡改”也是如此。一个最大的争论是，乡镇党委书记、乡镇长一肩挑后，会不会导致权力过分集中，监督失控。
“这种担心没有必要。”宣城市委书记方宁明确告诉记者，过去分设两个一把手，表面上看可以相互监督，事实上谁也监督不了谁。
毕金水也说，“过去的工作，你推我、我推你，现在大家分工明确，哪个工作环节出了问题，很容易找到责任人。谁出了问题我就找谁。”
安徽农业大学三农问题研究专家张自立教授认为，其实乡镇工作最大的问题是监督对象不明确，现在这种监督反而明确了。”
“大家都在盯着你，你说压力大不大？”宁国市一位刚刚被选上镇长的镇委书记对记者表示，“由于一把手负有主要责任，我遇到重大问题时，就会主动想到充分发扬民主，主动召集大家开会，集体讨论研究，形成共识后实施，尽可能减少决策风险。”
尽管如此，在“乡改”的试点中，为了更有效地实施监督，宣城还推行了与之配套的党代会常任制。今后，党委每年都要向党代会述职。
而对于乡镇人大的地位，宣城还作了两种安排：一种是副书记任乡镇人大主任，一种是人大主任不进入党委。这样做的目的，就是为了比较对照两种模式，看哪种方式更有利于人大依法监督。
安徽在推行“乡改”的过程中还引发了一个讨论，就是这种做法与现在强调的党政分开是否相违背。
方宁认为，这完全符合十六届四中全会精神——适当交叉任职，减少副职。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》就指出，“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。”
他进一步透露，目前宣城正在摸索一套办法，即哪些工作以政府的形式开会、哪些工作开党委会、哪些工作开党政联席会等等。“这不是一个形式问题，而是是否合乎法律法规的问题。”
农村公共服务代理制
安徽长丰县杨庙镇的李德林近日新买了一辆农用运输车，通过镇上的“为民办事全程代理室”，不到3天就办好了入户手续。而在去年，同村的一个村民为了办同样的手续，“往镇里跑了十来天”。
“‘乡改’不是目的。”安徽省财政厅一位负责人表示，目的是突破影响“三农”发展的体制障碍和制度束缚，强化乡镇组织服务能力，建立农村基层工作新机制。
而“为民办事全程代理制度”则可视为“乡改”中的一个新生事物。绝大多数乡镇在该制度框架下，分别设立代理室，群众有事只需要向乡镇代理室申请，由代理室全程予以办理，办结后通知申请人。
这也同时回应了外界的一个疑问：机构精简后，农村的公共服务会不会缺位？
据透露，到年底，“为民服务全程代理”将在安徽省各乡镇和村中全部进行推广。“王金山省长对此非常重视，还专门作了批示，把其作为‘乡镇改革的重要内容’。”
安徽省政府参事何开荫认为，以往，乡镇工作的一个重要内容就是“到农村收取各种各样的税费”，取消农业税后，乡镇政府的职能发生了根本性变化，计划生育、司法调解等已成为主要工作，乡镇政府出现了人员过剩问题，非常有必要进行精简，“以往的乡镇政府实施的农村公共服务也要进行调整”。
而上述“16号文件”也明确表示，要在农村综合改革中建立“三农”社会化服务新体系。即以农民需求为导向，“按照政事分开和公益性职能与经营性职能分开的原则，整合乡镇现有事业站所，依据经济区域和服务范围设置经济技术服务中心和社会发展服务中心。”
比如农技推广上，“16号文件”还规定，要“科学界定农技推广的公益性职能和经营性服务，公益性职能可以确定专门机构承担，经费由财政保障；经营性服务可以从政府职能中剥离出来，按照市场化方式运作。”
安徽省社科院程必定研究员认为，“乡改”解决了乡镇领导体制的弊端——责任不明、效率低下、内耗严重。而农村公共服务代理制则既方便了为农民服务，也体现了乡镇政府职能由管理向服务的转变。
安徽省灵壁县的一位镇长同时呼吁，“乡改”后，一些服务和公共产品比如基础教育、交通道路、水利设施、初级卫生保健等，应该更多地由国家来提供，“不能再让乡镇挑那么多重担”。而这，也正是十六届五中全会上提出的“新农村建设”的重要方向。
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