《中国城市金融生态环境评价》总报告之二

　　相关链接：《中国城市金融生态环境评价》总报告之一

　　非均衡制度加大地区金融生态差距

　　课题主持人

　　李扬、王国刚、刘煜辉

　　课题组成员

　　易宪容、曹红辉、胡滨、余维彬、周子衡尹中立、杨涛、黄国平、袁增霆、沈可挺彭兴韵、殷剑峰、曾刚等

　　本报告部分执笔人

　　李扬、刘煜辉

　　通常，在统一的经济体内部，不仅市场应当是统一的，而且各经济主体赖以活动的制度环境也应当没有重大差异。因此，在这样的经济体内，因信用等级不同而出现的微观经济主体间的个体风险差异是存在的，因经济周期影响和经济结构变动而造成的产业之间的风险差异也是存在的，但在该经济体内部的各个地区之间，不应当存在比较明显的风险差异。或者说，在统一的经济体内的各个地区之间，不应当存在明显的金融生态环境差异。而这正是在世界各国的金融学研究中至今很少见到关于金融生态文献的基本原因。

　　但是，中国的情况却显然不是这样。如果按照信贷资产质量来衡量，中国地区间存在着巨大的差异。最差地区和最好地区的

不良资产率居然能相差10倍以上。这种状况的形成，当然不可能从宏观层面，而只能从各地区之间的差异这种区域结构层面找原因。研究表明，我国各地区之间的金融生态环境存在着巨大的差异正是其根本原因。

　　这种状况的存在清楚地说明，在中国，为了提高金融效率和管理金融风险，我们的视野必须延伸到地区之间的差异这个结构层面上，换言之，地区间金融生态环境的差异问题，应是我们的研究重点。而进一步研究显示，中国的地区间发展的非均衡状态以及由此造成的金融生态环境的巨大差异，归因于多方面因素。其中，经济地理与文化差异，地区经济发展路径的差异，中央政府所主导的非均衡区域发展策略，以及现行分权体制下各级政府行为的差异等，是最主要的四项因素。

　　区域制度变迁的不均衡性既产生于中央政府推进改革的策略性考虑，更来源于现行体制下地方各级政府行为方式以及努力程度的差异。

　　1、地方政府财权与事权的不对等，造成地方财政紧张

　　在一定意义上，改革开放是一个针对地方的放权让利的过程。经过20余年的发展，地方享有的由宪法确定的地方立法、司法和行政权力得到较大的肯定和事实上的逐步加强。同时，财政包干政策使得财富较多集中在地方。1994年分税体制后，地方开始从一个毫无法律人格地位、也不被承认享有独立利益的车间，开始向一个由中央控股的、拥有合法独立地位和利益、并可以此与中央及其他地区进行合理利益博弈的子公司演变。加上全国市场经济体制的推行和政府对于经济领域改革的主导作用，地方与地方之间的相互竞争也开始浮出水面，形成所谓上有政策，下有对策的格局，促使地方动用一切当地资源(包括司法资源)进行灰色的博弈。在分税制以前，这种博弈主要表现为擅自减免企业税收、将预算内收入转移为预算外收入等；在分税制以后，则表现为鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数、以及鼓励地方企业逃废银行债务等。

　　由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威，分税制下政府间税权和支出水平仍然由中央政府决定，而不决定于同级人民代表大会，这就使得中央政府可以改变分配的规则，而上、下级政府的财政却是相互独立的，这样，上级政府很容易把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府抽调。

　　以上种种现象造成的直接结果是，在各级财政之间比较，越往上级资金越充裕，越往下级财政越艰难(见附图)。

　　由于地方政府入不敷出，求助中央政府拨款就成必然之势，中央向地方的转移支付遂成为地方政府预算收入的重要项目。而在当前情况下，中央财政的转移支付能力毕竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融资源。然而，随着改革的逐步深化，金融资源已经基本上按照市场化原则在全国范围内分配，基于这一机制，金融资源向富裕地区集中便成为必然。在这种情况下，贫穷地区的地方政府便只能通过行政或其它超经济的手段争夺区域内国有银行分支机构的金融资源。这样看，从某种意义上说，不发达地区的地方政府对国有金融系统之金融资源的争夺是一种无奈的选择。说到本质上，在财政产权相对明晰但各级政府各自都存在不同程度的机会主义倾向的情况下，通过金融渠道争用中央政府金融租金，实际上是地方政府变相地与中央政府进行财政资源竞争的表现形式之一。

　　2、地方政府缺乏正常的市场化融资手段和配套制度

　　在税收增长缓慢，财政收入不足以满足地方的财政支出需要时，地方政府就会设法寻找财政收入的替代品。乱收费就一直成为地方政府筹集资金的主要方式之一。我们看到，虽经中央政府多方多次治理，乱收费问题至今仍然难以有效制止。除此之外，地方政府还可以通过间接设立投资公司、采用BOT或信托的方式对部分盈利性项目进行商业化融资。问题在于，对于绝大部分地方公共品而言，由于盈利能力差，建设周期长，风险大，很多地方政府不堪重负。在国内金融市场不完善，以及在合法的融资渠道不畅的情况下，地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制，或者推行花样翻新的金融创新，试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。简言之，对于地方政府来说，实施金融控制是缓解地方财政收支矛盾的一种次优选择。

　　在发达市场经济国家，发行市政债券是地方政府进行资本融资的重要方式。然而，这种在国外比较成熟的地方政府融资方式，在中国现行法律中却是行不通的。在存在着越来越大的客观需要但正规制度又不允许的情况下，地方政府便会采取各种变通方式来举债融资。目前，各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投融资和经营管理的城市建设投资公司，并通过它们来从市场上筹集资金。通过这些投资公司，地方政府事实上直接成为参与市场博弈的逐利主体。

　　另外，我国1995年颁布的《担保法》规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。这意味着，目前我国地方政府的多数债务担保都是无效的。

　　由于地方政府举债和担保举债都为我国现行法律和法规所不允许，一旦项目没有实现预期经济目标并导致地方政府违约，债权人不可能通过司法诉讼程序来要求保护自己的权益。

　　3、GDP 的政绩考核导向与届别机会主义行为

　　在中国目前的政府体制下，作为理性的经济人，委托人经常会把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核的压力下，地方政府有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对上级政府隐蔽信息。

　　如果单纯站在代理人的角度来看，在同级人大监督缺位的情况下，经过成本--收益计算的最佳对策，是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的政绩显示。

　　加入任期因素后，地方政府行为就更耐人寻味。由于信息传递链条过长(上级政府很难做到对下级政府的现场监督)和监督约束不力，地方政府作为理性经济人，具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾向。

　　与企业剩余索取不同，任期制使得地方政府对财政收入(税收剩余)的获取不一定具有连续性，地方官员只有追求再任命，才会有机会享受税收剩余，而决定再任命的可能因素有地方对政绩考察指标的完成情况、辖区公众的反应和辖区社会形象等等。这是我们看到形象工程、政绩工程的制度性根源。

　　政绩考察是当期的，但变卖公产却不受期限的限制，因此，变卖公产便成为地方政府获得可支配资源的主要渠道。而偿债的软预算约束，也是由各级地方政府主导的投资扩张屡禁不止的强劲动力。

　　4、制度供给的失衡--软化制度约束环境导致地方政府对制度租金(金融与土地)的谋取

　　在经济转型期，中央政府由于无法全面掌握各个区域的具体情况，从而不得不借助代理人(地方政府)临近现场，通过其能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。但是，中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时，客观上也留下了以模糊产权和预算软约束为主要内容的不规范的制度环境。地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力，力图谋取现行制度安排中存在产权界定模糊(例如辖区内的土地)和预算软约束(金融租金)领域的公共资源便成为必要和可能。从近几年发生的不胜枚举的事例看，目前这两个领域已经成为中国现行经济制度设计中最薄弱的环节，也是经济转型过程中传统计划经济因素在不完善的市场经济条件下的最为突出的扭曲表现。

　　不妨举农村土地转变为城市用地的例子来做说明。目前中国的土地产权流转过程，其实可以用我们在其他经济领域中司空见惯的双轨制模式加以概括。在整个过程的起点上，农民拿到的是按照国家牌价确定的土地出让收益。政府取得土地之后，它反转来就会用市场价格将之售出，因而得到的是按照市场供求出让土地所获的收益(尽管土地价格的形成方式各种各样，名称也五花八门，其实质都是政府定价并获得土地用途转换的收益)。无疑，后者(市场价格)要比前者(国家牌价)要高得多。也就是说，依凭土地产权的缺陷，各级政府占有了土地收入的绝大部分。我们认为，在从2002年开始的本轮经济周期中，地方政府所以热衷于以各种形式的开发区建设和市政建设名目来跑马圈地，并且在中央政府的严令下屡禁不止，其根本的原因就在这里。

　　问题还有复杂之处。土地是不可再生资源，也是最基本的生产要素。作为人类一切经济活动的承载物，土地从来就是最优良的信贷发放标的物。这样，政府掌握了土地，也就掌握了对地区金融资源的配置权。由于企业拿到土地之后便可持之到银行要求相应的贷款，因而，土地批租权实质上就演变成地方政府取得信贷的权利。政府及相关官员可以根据自己晋升的目的，对不同企业给予不同的安排。结果，往往是资本密集型、高能耗、高产值的大型企业很容易用较低的价格取得土地，而处于发展初期的中小企业却得不到政府应有的支持。于是我们看到，被政府的资源控制权所挟持，大量企业特别是民营企业不得不以变异的行为另求他途。

　　在这里，我们看到这样一条清晰的逻辑：土地控制(资源配置权)→吸引金融资源→资金投向资本密集型产业→区域重复建设、产业同构、投资过热→宏观调控→产能过剩→银行坏账→金融风险累积。

　　再看中国金融体系的软预算约束及金融租金的产生。

　　在1994年国有银行开始商业化改革之前，我国的金融资源是被中央政府高度集中控制着的。在一个相当长的时期中，国有银行的基层单位基本上没有自身独立的利益，它们的全部功能，就是一方面按照计划向本地居民揽取储蓄并将之上交总行，另一方面按照上级的计划将配给的贷款额度投入国有企业和政府希望发展的重点项目。在这里，银行实质上承担着政府分配金融资源的任务，其基层机构更只是完成计划的工具。

　　从1994年开始的国有银行体制改革，在相当程度上改变了上述状况。但是，由于银行并不真正为其吸收存款的安全负责，同时也不真正为其贷款的风险负责，其预算约束依然硬不起来。而所谓银行的预算软约束，事实上正是政府干预金融活动的另一种表述。

　　与传统体制相比，正在改革过程之中的商业银行的经营行为已经有了较大的变化。但是，在现代公司治理结构尚不完善的前提下，由于国有商业银行的分支机构掌握着一定的配置金融资源的权利，由于大量的以地方资本为基础且主要服务于地方的金融机构纷纷建立，在中央政府逐步放弃一部分对金融资源的控制权的同时，地方政府在一定程度上承接了干预金融活动的权利。

　　不过，由于地处一隅，地方政府干预金融资源配置的形式有了变化。一方面，它们可以用优厚的配套条件或其他因素来诱引银行在本地投入金融资源，另一方面，它们则更多地通过默许、容忍、甚至鼓励本地企业用展期、拖欠、甚至逃废债的方式来谋取全国性金融资源。由于国有银行的预算约束仍然是软的，由于中央有关当局用无穷尽的救助措施一次又一次地容忍甚至确认了这种软预算约束，地方政府的这种攫取全国性金融资源的手段总能够奏效。在这种格局下，地方国有企业(甚至非国有企业)的融资成本和金融风险仍然会由国有银行承担，而且最终还是会转嫁给中央政府，从而，国有商业银行事实上蜕变成为地方政府的第二财政。

　　简言之，在现行金融体制下，地方政府争夺国有金融机构的金融资源事实上是一种高收益、低成本的理性选择。这意味着，要想改变这种状况，我们必须在政府制度上动大手术。

　　非均衡区域发展策略付出哪些代价

　　在政府主导的强制性制度变迁的格局下，中国地区间的差异在一定程度上是由政府在推进改革过程中的策略性考虑造成的。我们认为，各种各样的特区和试点地区的设置，出于各种考虑的区域优先发展战略，至今仍在发挥实质性影响的财政分灶吃饭体制，政府投资的重点倾斜，国有企业之区域分布的偏颇，以及难以胜数的差别性安排(偏向地区和部门的优惠政策和制度)等等，可能导致了各个地区之间经济运行和金融运行的制度环境的极大差别。

　　1、让一部分人先富起来与渐进式改革路径

　　在让一部分人先富起来发展策略观的指导下，我国的体制变革始于东部沿海地区，并且在起步阶段，那里还相应地得到了一系列倾斜性的政策扶植，亦即赋予了与其他地区不同的发展机会。比如说，在其他内陆地区仍然按照计划经济体制运行的时候，东部沿海地区计划调节特别是指令性计划调节的范围已大大缩小、市场比重则大大提高了。

　　从总体上讲，我国地区发展差距的扩大是在有利于促进经济总量增大(迅速做大蛋糕)和总体经济效益提高的背景下发生的，这与传统的地区发展模式存在本质区别。在传统计划经济体制下，虽然形式上可以缩小、甚至消除地区间发展的不平衡，但这种平衡实际上是以牺牲整个社会的发展为代价的，并且以扭曲的方式造成地区发展不平衡。就此而论，让一部分人先富起来的安排是一种非常务实、有远见且具有可操作性的战略。

　　从实际操作过程来看，企业改革是伴随着价格改革同行的。因此，在企业改革方面获得先行权利的地区，在价格改革方面也获得了某种优先权。显然，在长期短缺的卖方市场条件下，获得优先改革价格的权利，事实上就是获得优先涨价的权利；而价格优先上涨的地区，事实上就获得了来自价格尚未发生变动之地区提供的价格补贴。而率先开放的地区则以自己的终端产品在国内市场上攫取暴利，且先行建立起市场经营体制，进一步确立了在卖方市场向买方市场转变过程中的竞争优势。

　　无论在理论上还是在实践中，优惠政策、先富起来政策与渐进式改革之间，都存在必然联系。由于优惠政策分布不均，渐进式改革策略才可操作。在全局利益的总目标下，牺牲局部利益是必然的。应当说，这种局部率先推进的改革策略，客观上产生了拉大了东、西部地区间经济发展水平差距的效果。

　　2、东部沿海地区制度创新与市场机制的先发优势

　　从本质上说，市场力量的作用是趋向于不平等的。在体制变革初始阶段产生的我国地区之间发展机会的非均等性，还会进一步产生循环积累扩散效应，从而使东部沿海地区的发展机会越来越多，而其他内陆地区的发展机会则相对减少。在相当长的时间里，东部沿海地区的经济发展更多产生的是聚集效应：它们在大量吸引内陆地区的人才、资金、资源的同时，似乎并没有反转来对内陆地区产生明显的扩散效应。这是因为，东部沿海地区虽已得到迅速发展，但尚未进入成熟发展期，其产生扩散效应还有待时日。另外，由于开放政策的大力推行，并基于比较优势，在市场和市场经济相对发达的东部沿海地区已形成若干规模巨大的经济中心，而其他地区只能屈就于成为它们的经济外围地区。

　　这种优势在市场主导的资金流动方面表现得尤为明显。在整个20世纪90年代，东部沿海地区金融市场及多样化金融工具快速发展，并为资金跨地区流动不断开辟新的渠道。此外，东、西部外资优惠政策和投资环境的地区差别也对资本投向发挥着重要影响。而资金流动市场化的逐步深入，使得内陆地区资金短缺的固有缺陷更显严重了。

　　简言之，东部地区从先行改革中获得的制度优势和增长效应是巨大且持久的，尽管中央政府从1990年代中期以来在资金和政策层面上加大了对内陆地区的多方面支持，并先后启动了西部大开发和振兴东北老工业区的国家战略，但是较之已经初步建立了市场机制的东部沿海地区而言，它们的发展劣势依然是明显的。

　　3、知识与思想观念的先发优势和累积效应

　　改革开放以来，在制度创新方面，中央一直提倡解放思想，大胆实践，但由于东部沿海地区与内陆地区在传统体制和传统文化的积淀与累积效应上的不同，由于改革起步的时间不同，内陆地区事实上仍然难以真正解放思想和迈开改革步伐。因此，1990年代区域经济发展差距的扩大，还可归因于东部沿海地区知识经济增长的力度较大。

　　渐进式改革取向率先在东部沿海地区引起了广泛的制度创新活动：大力发展非公有制经济，调整所有制结构；建立现代企业制度，塑造微观市场主体；培育和开放市场尤其是资本、人才等要素市场，解决地区经济发展中金融资源和企业家资源的约束；转变政府职能，为企业创造良好的发展环境，等等。通过这些制度创新活动，不仅使东部沿海地区获得了制度和市场机制优势，而且还获得了市场知识积累和思想观念创新的累积效应。

　　改革开放以来，内陆地区的体制改革显然落后于东部沿海地区。根据国民经济研究所市场化指数课题使用25项客观指标进行度量的结果，各省、自治区、直辖市2000年的市场化指数(记分区间0-10分)，按东中西3个地区分组平均，分别为7.16、5.47、4.71。这反映出绝大部分东部省份不仅经济发展程度比较高，而且在市场化进程中也走在中西部前面。中西部省份市场化程度与东部差距较大的地方主要是非国有经济的发展和要素市场的发育程度，但在政府与市场的关系、产品市场发育、市场中介组织和法律制度环境等方面也都存在明显差距。

　　总之，在中国的制度转轨时期，中央政府所主导的非均衡区域发展策略使得地区经济发展差距的拉大在某种程度成为一种必然。在确认这种事实时，我们丝毫没有责难这种发展战略的意思，相反，我们认为，对于中国这种幅员辽阔，地区间差异甚大的国度来说，实行非均衡策略，是一种高瞻远瞩的发展战略。舍此，我国的经济不可能获得如今这种发展。本研究的目的仅仅在于说明，目前我国的区域经济发展差距拉大，并不仅仅是由于投资、财税和外汇使用等方面的政策差异造成的，东部沿海地区经济从先行改革中获得的制度创新优势与增长效应要比优惠政策得到的增长刺激更有意义。因此，更为积极地推动内陆地区的体制改革(包括推进市场化改革，促进非国有经济发展，提高企业管理水平和政府服务水平，改革科技开发体制，以及加速城市化建设的步伐)，是我们下一步改革需要特别加以注意的问题。

　　(这里刊登的是精华本，本报告全文详见本报中国

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　　地区文化与发展路径差异

　　经济地理与文化(历史、传统、习俗、伦理规范、道德习惯等)的差异，是造成各地金融生态环境差异的非制度因素。研究显示，地理、历史、文化都在一定程度上影响着地区制度变迁的难易程度、发展方向和变化速度。

　　我们不妨举例子来做说明。浙江省地处东部沿海，资源贫乏。改革开放以来，依靠企业制度创新和政府职能转换，那里的民营经济得到了蓬勃发展。在那里，只要政策有所放宽，历史传承下来的自组织机制就会有效运转，以至于浙江省在改革开放近30年来获得中央的优惠政策最少，但却实际上成为比较成功的自组织市场经济形式的试验场。尤其是在温州，早在改革开放之前就不时推出制度创新，更在改革之后形成了名闻全国的温州模式。深究起来，推动该地区发展的正是这是那些非正式制度，包括浙江历久不衰的重商文化传统。

　　对于自然禀赋和历史传承比较接近的地区而言，由于选择了不同的经济发展路径，也可能形成较为明显的区域经济运行模式的差异和金融生态环境差异。不妨以在中国改革过程中形成的两个著

名模式--浙江模式与苏南模式为例来说明这种差异。

　　从本质上说，浙江模式是一种市场解决、自发自生和自发组织的模式。在其中，政府的作用虽然重要，但主要发挥促进性、辅助性、倡导性和主持性的作用，而不是经济管理作用。政府的经济促进作用不同于其经济管理作用。所谓着眼于促进，主要体现在：首先，政府致力于维持一个公平、公开、公正的市场竞争秩序；其次，在市场失灵或竞争失灵时可采取与市场一致的过程政策，其目的在于最低限度地介入经济过程--这种介入将尽可能避免扭曲经济的正常运行秩序，而致力于为市场竞争打通道路，并以此为限。

　　苏南模式则不同，它本质上是政府直接从事经营活动。简言之，在苏南地区，村、乡、镇政权对乡镇集体企业的实际干预和控制是相当严密和坚实的，在那里，事实上形成了一种(准)地方政府的地方产权制度，这种对乡镇集体企业的地方产权制度安排在精神上与中央或地方政府对国有企业的产权制度安排有异曲同工之妙：它们都有着政企不分的问题、因而时而产生低激励甚至负激励效应。

　　必须看到，在经济发展的不同阶段，政府所发挥的作用及其市场效果是不一样的。经济腾飞之前和初期，市场尚不完善。这时，借助政权的力量，集中动用一切可动用的资源，包括权力资本或政府干预资源，可能产生立竿见影之效。但是，随着市场规范化和经济一体化程度逐步提高，随着一些市场扭曲因素得到纠正，随着优胜劣汰机制逐渐发挥作用，地方政府较深的干预和参与就可能产生不良效果。这时，只有交易成本较低的企业才能最终胜出。

　　经济体制方面的差别直接形成了金融生态环境方面的差异。越来越多的证据显示，民营经济的发展，有直接夯实地区信用文化基石的积极效果。这是因为，由于长期在意识形态上受到歧视，我国的民营经济一直是在夹缝中艰难地生长的。在如此恶劣的环境之下，民营经济要想获得正规金融部门的支持，非有良好的技术基础、管理严密的企业组织、广阔的市场前景和良好的信用记录不可。更重要的是，要想获得正规金融体系的长期支持，它们必须不断、反复地证明自己拥有遵守信用纪律的优良记录和相当硬的预算约束。至于从非正规金融体系获得金融支持，情形也大致相仿。

　　我们看到，基于不同产权之上的金融生态环境的差别已经通过金融资产不良率的差别在江浙两地显示了出来。例如，2004年，浙江全省金融资产不良率为2.6%，而江苏却高达8.85%，超出浙江近6个百分点。应该说，江浙两省经济增长与金融生态环境的较大反差，其重要的原因之一，就在于两省民营经济发展的差距。(中国社会科学院金融研究所中国城市金融生态环境评价课题组)(来源：上海证券报）