集体建设用地直接入市

　　本报记者 丁凯 北京报道

　　2005年10月1日开始，试图在广东省范围内使用农村建设用地，就可通过与农民进行谈判的方式完成。伴随着《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(以下称“《办法》”)的正式实施，广东省农村建设用地使用权将直接进入市场流转，结束了以往必须经由政府征收、出让的局面。

　　政府垄断经营一级土地市场的格局在广东省就此打破。早在这个《办法》处于草案阶段，经济学家周其仁就给予了高度评价，认为这将是“可能青史留名的地方法规”。由于这部法规出台于《土地管理法》修改的前夜，其暗示意义不言而喻。就记者掌握的情况看来，广东省集体土地使用权的入市流转，将极有可能成为未来全国集体土地流转制度的范本。一位土地系统内部人士向记者透露，相关政府部门最早可能在明年将广东农村建设用地流转的模式向全国推广。

　　曙光初现

　　2006年，《土地管理法》的修改将拿出成果，其主要内容集中在集体土地流转和征地制度改革两方面，在土地制度变革的前夜，广东省成为中国第一个允许集体建设用地入市流转的省份，具有明显的暗示意义。

　　一直以来，国土资源部对于广东省的农村建设用地流转实践持默许和支持的态度，甚至国土部本身也在建立集体建设用地流转的制度环境方面进行了长达数年的努力，而这种努力始终囿于《土地管理法》的框架而未获成果，广东省以政府令形式确保集体土地流转的尝试，显然是这种努力的一线曙光。

　　2004年，国务院出台28号文件，重点强调征地补偿与安置问题。在起草这个文件的时候，国土资源部也本着“不能突破法律，可以突破法规”的原则提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，试图在集体建设用地流转的问题上再进一步。

　　事后，有知情人士表示：实际上今天看来，这“再进一步”的目的并未达到。因为在无法可依的情况下，“依法流转”最终还是指向了《土地管理法》。其后，国土部也曾寄希望于新出台的物权法，但实际情况让他们失望。

　　集体建设用地的流转在制度变革环节处于搁置状态，而各个地方迫于建设用地紧张的压力早已经开始了集体建设用地流转的尝试。由于民营经济的飞速发展，并且始终处于改革开放的前沿，广东省部分地区的尝试再次走在前列。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%。

　　然而，28号文件留下的“口子”还是让广东省看到了机会，既然目前中央没有相关法律，何不出台一部地方法规？中国人民大学农业与农村发展学院教授唐忠认为，广东省的地方法规是对既有事实的一种追认。

　　同时，1999年元旦正式施行的《土地管理法》也正面临修改。权威人士认为，由于当时来自海外的舆论压力集中在“谁来养活中国”，1999年的《土地管理法》实际上成为一部耕地管理法，为寻求工业农业以及城市建设的兼顾和协调发展，修改这部法律的呼声日渐强烈。2005年，国土部在全国范围内撒开人马，进行调研，为《土地管理法》的修改进行制度准备。

　　虽然国土部从未以官方姿态透露改革思路，但就目前看来，这次改革至少包含以下方面的调整：政府对于土地一级市场的行政垄断更多通过规划而非征用土地后审批具体项目用地来实施；农村建设用地中，经营性土地将由交易双方谈判商定，公益性用地将由农民与政府直接进行谈判。

　　一位土地系统的专家表示，有关部门正在等待征地制度改革的结果，一旦中央确定征地范围，则广东农村建设用地流转的模式将有望在全国推广。

　　任何一项改革都将面对既得利益者的反对，对于财权与事权严重不匹配的地方政府，集体建设用地直接入市流转将意味着征地权力的丧失和财政收入的缩水。目前，部分地方在实践中采取的模式是地方政府参与集体建设用地流转的分成，而专家认为，这种模式并不合理，今后将考虑采取税收形式使地方政府间接参与土地收益的分配。

　　国土部的努力与制度障碍

　　“除去保护农民权益之外，集体建设用地流转的一个最主要的出发点是充分合理利用建设用地，减轻对耕地占用的压力。”这位土地系统的内部人士表示。

　　他解释说：“集体建设用地是将来国家建设用地的重要来源。一方面，集体建设用地的体量达到1700万公顷；另一方面，集体建设用地的利用效率要低于城市建设用地。特别是早期的乡镇企业，经过改革开放初期的兴旺，占用大量土地之后逐步萎缩、倒闭，厂房闲置，而我国的法律法规又不允许其流转。如果能够使集体建设用地合理、规范地流转，则一方面保护了农民的权益，另一方面解决了国家建设用地的来源问题，同时，也直接减轻了建设中对耕地占用的压力。”

　　如此看来，集体建设用地的流转在今天已经是箭在弦上。但早在1999年，刚刚成立不久的国土资源部就循着这一思路进行了一系列努力，其间还得到了包括中央财经领导小组办公室副主任陈锡文等官员的大力支持，但由于制度环境的障碍，这一带有预见性的努力终究未能直接产生成果。

　　1995年以前，土地行政主管部门一度规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1999-2000年，国土部就集体建设用地流转开始进行调研。2000年开始在芜湖进行试点。其后又批准了江苏苏州、浙江湖州、河南安阳、广东南海等城市的试点工作，涉及9个城市。

　　调研之后，国土部形成了一系列的报告，报告就下一步集体建设用地流转的范围和途径提出了意见。2001-2002年，国土部在苏州、安阳和湖州先后三次组织“土地制度创新座谈会”，内容就是研究集体建设用地流转问题。此时国土部已经对集体建设用地流转的认识、范围、办法形成了完整的体系。

　　2002年，国土部起草了集体建设用地流转的征求意见稿，转发给地方。一方面是征求意见，另一方面是为了规避地方试点中的不规范做法。2002年8月，国土部根据反馈意见对征求意见稿进行修改，并再次征求地方以及国务院法制办、农业部、全国人大、建设部以及全国政协的意见。并在2003年初形成建议稿提交法规司。

　　2002年，中央财经领导小组办公室更与国土部联合进行了涉及全国16个省区的大规模调研，并形成结论认为政府征地范围过宽、对失地农民的补偿标准过低。2003年，中央3号文件提出要通过农村集体建设用地流转等方式解决企业进镇问题。

　　知情者称，2003年，中财办副主任陈锡文更是与国土部共同讨论并提出了征地制度改革的基本思路。但从2003年后，集体建设用地流转一直没有进展。现行的《土地管理法》规定只有三种方式可以使用集体建设用地，其一是集体兴办企业，其二是乡村镇的公用利益用地，其三是宅基地。国土部形成的建议稿也因与现行法律抵触而被全国人大驳回。

　　为何关注集体建设用地流转

　　关于土地命脉的制度变革与

中国经济前进的齿轮紧紧咬合。

　　在工业化和城市化脚步飞速向前的同时，中国城市中的建设用地在短时间内捉襟见肘。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80%，浙江甚至超过99%，一些地区5年就用完了10年的指标。广东

东莞在未来5年内只剩下6万多亩用地指标。

　　城市中的国有产权土地消耗殆尽的状态下，中国工业化和城市化的持续发展，就维系在农村集体产权的建设用地上。此时，集体建设用地的入市流转成为人们注目的焦点。2005年5月，广东省推出集体建设用地使用权流转管理办法草案之后，国土资源部副部长李元曾对本报记者表示：“(集体建设用地使用权流转)是向存量土地寻求发展空间的一种尝试。”

　　这个“存量”就是指集体建设用地，来自国家土地部门的数据显示，农村集体建设用地的数量约相当于城市建设用地的2.5倍。扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后，农村建设用地与城市建设用地分别为约1700万公顷和700万公顷。

　　城市的扩张和工业的发展使得盘活集体建设用地势在必行。而在征地补偿水平极低的情况下，大规模开征农村建设用地势必引发失地农民安置等一系列问题。陈锡文曾表示，改革开放以来通过低价征收农民土地，至少使农民蒙受20000亿元损失。而同时，中国的工业化和城市化进程在此基础上迅猛向前。

　　来自北京融德投资管理有限公司的研究报告称：“我国近年来实施土地储备制度的城市不完全统计，新增建设用地占各城市储备机构收购土地总量的70%左右，却大体上贡献了土地用途转变增值的95%，其中政府大约得到60%-70%，村一级集体组织得到25%-30%，而农民大约只得到5%-10%。”

　　为平衡农民利益，2003年-2004年，党的十六届三中全会文件和中央1号文件都提出“控制征地规模、保护农民权益”。目前，中央正在着手进行征地制度改革，意在缩小政府征地范围。当政府征地范围缩小之后，集体建设用地使用权的直接入市流转则成为必然。(本文所有图表均摘自北京融德投资管理有限公司相关研究报告)