|
广东省江门市新会区三联村出了一个“土皇帝”刘宏球，他曾经长期担任该村党支部书记，1999年起，又兼任村委会主任。刘宏球有一句流传甚广的“名言”：“在三联，我就是皇帝。”剩下的故事，人们都可以合乎逻辑地想象了：滥用权力，财务不清，村里的治安队员成为他的打手，贪污腐败，等等。仅他侵吞的公款，就达到507万元，相当于这个相当富裕的村庄一两年的全部收入。当然，最终他遭到了法律的惩罚。
按理说，在现有的制度中，对刘宏球这样的人，并非不存在监督机制。有人曾列举，上有党政主管部门的组织管理、审计监督；中有党支部内的互相监督和村级财务监督小组的监督；下有人民群众和社会舆论的民主监督。看起来疏而不漏，但是，恰恰是在恢恢天网中，却存在着一个监督冲突。据报道，在刘宏球屡屡出现违法违纪行为时，上级主管部门也曾想撤换他的职务，但一怕没人敢接替他的位置，二怕刘宏球暗地里搞事影响稳定，三怕影响作为上级领导和主管部门的政绩。基于这些考虑，于是，上级党政部门对他的种种越轨行径一再“宽容”。
从这里，人们大概可以看到，“土皇帝”为什么会诞生并横行霸道的根本原因。
按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民的自治组织，村委会主任之类的人士，根本不是传统意义上的“干部”。乡镇及更高一级政府对村委会，只有指导、支持和帮助的权力，而没有“领导”的权力，两者之间，不是领导与被领导的关系。
但是，上级政府却经常并不这样看，这也是习惯使然。几十年，村一级组织也被视为乡镇行政体系的延伸。乡镇基层政府在处理村级事务时，一向以上级组织的姿态，借助行政命令来行事。迄今在大多数基层政府官员眼里，乡镇政府与村级组织形成的关系就是领导与被领导、管理与被管理的关系。
于是，就有了村民选举产生的村委会主任被乡镇政府强行撤换的事情。这枚硬币的另一面则是，一个按照行政管理体系根本就不入流的“干部”的撤换，也会闹得鸡飞狗跳。在村民希望通过法定程序罢免不称职的村委会主任的时候，乡镇及更高级政府出于保持稳定或者其他摆不上台面的理由，限制村民行使民主权利。
这就是监督冲突。假如上级政府党政官员依然坚持，基层政府拥有支配村级人事的权力，那么，在现有的体制下，上级的行政监督就必然占据压倒性优势。它既会压倒村委会内部的互相制约、监督，也会压倒村民对村委会的监督。
而上级党政机关的监督又会造成另一个后果——对于村级一把手来说，维护自己权力的成本其实相当低廉：只要让上级政府党政一把手信任自己即可。
之所以会再三出现这些程度不等的“土皇帝”，原因不难找到：那些村级“干部”享有巨大的权力，这种权力往往是基层政府为了让他们维护农村稳定而授予或默认的；但由于上面所讨论的监督机制的内在冲突，这种权力又没有受到有效的监督，权力当然会因此而鄙俗化和野蛮化。
重建农村治理制度的路径其实是现成的，就是完善村民自治制度。而完善村民自治的关键，则在于切断县、乡基层政府肆意干预村民自治的渠道。
| 
