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“脏钱永远是向监控薄弱的国家转移”，这使得中国正积极争取加入FATF。但是，前提条件是反洗钱立法工作许多环节的理顺
作者: 本刊记者 杨练/文 CFP/图
在“为了一个更安全的世界”的口号下，由中国人民银行和世界银行共同举办的“反
洗钱与反恐融资高级研讨会”9月22日在北京举行。由于临时变更行程，原定于下午出席会议并讲话的央行行长周小川未能出席，但央行副行长项俊波及FATF主席Kader Asmal的出席和发表的重要报告，从一个侧面显示了会议的高规格。
据《证券市场周刊》了解，央行牵头举办这次研讨会，一是借会议促进国内反洗钱和反恐融资活动的进行，特别是推动立法机构制定《反洗钱法》的步伐；二是向FATF展示中国近几年来在反洗钱和反恐融资领域的进展，以期通过其评估。据悉，中国继今年1月成为FATF观察员后，目前正在努力尽早成为该组织的正式成员。
参加研讨会的人员包括国内相关部门人员，和来自世界银行、国际货币基金组织、金融行动特别工作组(FATF)、联合国毒品犯罪办公室的官员。美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、泰国等反洗钱管理部门也派员与会。
与 “国际标准”有差距
FATF成立于1989年，目前已经成为全球最有影响的专业反洗钱国际组织，成员包括31个国家和地区。FATF于2003年新修订的《四十项建议》和2001年公布的《九项特别建议》(即FATF40+9项建议)，构建了较为完整的反洗钱和反恐融资框架体系，已成为事实上的反洗钱国际标准。
此外，FATF还提供了一个在执行反洗钱和反恐融资的评估，称为“互评”。互评是确保反洗钱和反恐融资体系有效执行的关键，一国只有通过互评，使一国的体系实力被认可，才能最终被FATF所接受，从而成为它的正式成员。
据本刊了解，现在150多个国家已经承诺执行“FATF40+9项建议”，并接受互评。2004年2月，央行行长周小川曾经正式致函FATF，提出中国加入FATF的申请，并于10月提交了政治承诺函，承诺执行其“40+9项建议”。目前，中国正努力工作，希望尽早通过互评。但由于法律制度、组织机制等方面的原因，对照“FATF40+9项建议”，中国还有很多不足。
中国人民银行反洗钱局局长凌涛在接受采访时说 “FATF40项建议”中最核心的是第一、第五、第十和第十三条。第一条是要求各国法律须扩大上游犯罪范围；第五条是要求金融机构对客户做尽职调查，即“认识你的客户”；第十条规定金融机构要完善地保存交易资料，而目前国内的要求并不低于FATF，但执行的情况并不好。法人开户资料不全的很多，个人交易记录保存得也不够完整；第十三条是要求报告“可疑交易”，国内的银行机构已经从去年开始报告“可疑交易”，但数量还是偏少。因此，从这些核心条款上看，中国确实存在着差距。
反洗钱立法接近成熟
据国际货币基金组织估计，全球每年非法洗钱的数额约占世界国内生产总值的2%至5%，介于6000亿至1.8万亿美元，且每年还在以1000亿美元的数额不断增加。而据中国国内有关学者估计，近年来仅国内每年通过地下钱庄洗钱金额就高达2000亿元，大概占GDP的2%左右。
为遏制日益猖獗的洗钱犯罪活动，我国在20世纪90年代的《刑法》中就规定了洗钱罪。但是，存在上游犯罪范围过窄、洗钱犯罪构成主观要件规定过于严格等功能性的局限。2003年初，中国央行发布《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(一规定两办法)。实施两年多来，随着反洗钱工作的逐步深入，三项规章的局限性也逐步显现，难以适应反洗钱工作的发展要求。
凌涛表示：“按FATF的最新标准，其成员在加入前必须通过《反洗钱法》，这是2003年新提高的标准。而中国目前还没有制定《反洗钱法》，这是最大的差距，希望立法部门能加快立法进程。”
另一方面，中国的反洗钱工作中“反恐融资”是一个重要组成部分，具有一定的特殊性。洗钱行为中一般是将不法的钱通过违规手段运作成看似合法的钱，通常称为“黑钱”洗成了“白钱”；而为恐怖行为提供融资行为的活动，还牵涉到一些本来是合法的钱，转化成支持恐怖行为的资金来源，这被称之为“白钱”洗成了“黑钱”。
中国人民银行副行长项俊波表示，中国《反洗钱法》起草工作正在有条不紊地开展，目前，有关部门已提出了继续扩大洗钱上游犯罪范围的必要性，国家最高立法机关正在研究和考虑这些建议。对于《现金管理暂行条例》和《金融机构反洗钱规定》也将修改。中国有关部门也已经完成《反恐怖法》草案大纲的起草工作，反恐融资是其中重要内容之一。今后一段时间中国将加快完善反洗钱法律制度。“中国将在恰当的时候将《反洗钱法》提交最高立法机关审议，并通过制定《反洗钱法》，启动《刑法》修订程序。”
央行有关人士对本刊证实，央行正在制定证券业和保险业反洗钱规定，2006年央行除了继续对商业银行实施反洗钱专项检查外，检查范围将扩大到证券和保险类商业机构，以发挥金融机构在反洗钱和反恐融资工作中的“第一道防线”作用。
机制不顺成阻碍
目前，制定《反洗钱法》已成为全社会的共识，但它的正式出台并非一帆风顺，去年3月全国人大牵头成立了由中国人民银行、公安部、财政部、国家外汇管理局等18个部门共同组成的起草工作小组，但进展缓慢。据悉，其中最主要的问题是反洗钱的机制没有理顺。
据介绍，目前中国担负反洗钱职责的主要部门是中国人民银行和公安部。不过，反洗钱工作涵盖预防、控制、侦查、打击等诸多方面，又涉及金融、财政、执法、司法等多个部门。目前只有央行、公安部等部门之间形成初步合作，尚未建立全方位的反洗钱协调机制，缺乏统一的信息收集与甄别机构。
项俊波表示，虽然目前国内已建立了由23个单位参与的反洗钱工作部际联席会议制度，但部门工作协调机制仍需完善，全社会和各部门的共同参与水平需要提高。其中，一个重要的因素就是我国没有一部统一的《反洗钱法》，缺乏法律明确规定的一个反洗钱主管部门，规范各部门、机构在反洗钱和反恐融资领域中的职责划分，各相关部门之间缺乏有效的配合机制，从而无法真正形成包括金融领域在内的整个社会的行之有效的反洗钱监管体系。这也是我国离FATF标准差距最大的一点。
据了解，目前央行已成立了反洗钱局，并颁布了一系列部门规章规范各商业银行的反洗钱行为，初步建立起了金融领域的反洗钱和反恐融资体系。央行希望在《反洗钱法》中能明确央行在这项工作中的主导地位，并在法律层面加以肯定，但并未得到其他部门的认可。
一位参与起草《反洗钱法》的全国人大法工委工作人员告诉《证券市场周刊》，建立反洗钱体系是一个关涉到多个部门合作的浩大工程。其中，既有央行、财政、税务、工商、海关、外汇管理、外交等多家行政部门，也有公安部、法院、检察院等司法部门。在国外，反洗钱职能有的在司法部门，有的在财政部门，也有的在央行。如澳大利亚专门设立由相关各部门人员组成的独立的机构，从交易报告到交易分析、调查了解直至最后处理都由这个机构独立完成。
上述人士认为，当前国内倾向于建立一个独立的反洗钱机构，而不仅仅只是依靠央行的反洗钱局。这也是中国《反洗钱法》目前受阻的主要原因。
随着中国成为FATF的观察员，争取早日“转正”已提上了议事日程，加快立法的步伐也是必然的趋势，越快加入FATF越对中国有利。“反洗钱的国际合作是非常重要的，反洗钱不是一个国家的单一问题，因为脏钱永远是向监控薄弱的国家转移的，只有各国团结一致才能迅速有效地打击洗钱犯罪。”上述人士告诉本刊记者。
据记者从央行了解到的最新情况，目前，中国人民银行已经牵头组织反洗钱工作部际联席会议有关成员单位着手进行FATF评估准备工作。而参加FATF的评估，是中国正式列席FATF的必经程序。
背景资料
当前中国反洗钱法规的局限
“洗钱罪”早在1997年就已正式写入中国《刑法》，按照规定，洗钱罪的刑罚手段包括最高可达10年的有期徒刑、拘役、没收财产和刑事罚金。但是，但洗钱的上游犯罪仅被限定为“毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪”，尽管后来加上了一个“恐怖活动犯罪”，也只有四种，范围明显偏窄。就现实而言，贪污、贿赂、贩卖人口、制假售假、诈骗等犯罪的所得似乎更需要“清洗”，由此产生的洗钱行为更为普遍。凡此种种的“洗钱”，有的未被追究，有的被另定他罪，有的至今仍无法查处。
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