中国金融：土地集约利用与建设节约社会

　　肖金成 陈龙桂 汪阳红

　　改革开放以来,我国经历了长期高速的经济增长，在创造巨大物质财富的同时，也不同程度地激化了人地关系的矛盾。我国人口以每年1300 万～1400万人的速度在增长，而耕地却在以30～40平方公里的速度减少。浪费土地、粗放利用土地的情况大量存在。土地作为稀缺的不可替代的经济要素，其空间位置的不可移动性、使用的排他性，决定了我们在土地利 用过程中，必须集约利用。建设节约型社会，必须从认识上、政策上、措施上加大力度，促进土地集约利用机制的形成。

　　我国土地利用的总体评价

　　城镇化未能将农村居住用地释放出来

　　从理论上讲，城镇是较农村居住用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇，如果能够顺利地将农村的居住用地置换出来，那么城镇化非但不会增加建设用地规模，相反还会节约用地。1998年，我国城市人均建设用地约为100平方米，其中特大城市人均占地仅75平方米，小城市143平方米，建制镇的人均建设用地为154平方米，而农村居民点的人均建设用地则高达170平方米。这说明，人均建设用地随着城镇规模的扩大而呈现出显著降低的规律。同时也说明，我国建制镇以下的居民点，尤其是农村，建设用地集约化程度严重偏低，相对于农村来说，城镇的建设用地集约化程度明显要高。也就是说，在合理利用土地的前提下，城镇化在解决了城镇建设用地的同时，少占用近6000万亩土地。但在现行制度下，农村的建设用地却并没有置换出来。尽管大批农民进入城镇，但很多人的家属并没有离开农村。有些人虽然全家进了城，但感到城里并不牢靠，为了给自己留后路，且留下宅基地不需支付任何成本，因此绝大多数人不愿将自己的房产和宅基地转让出去。在一定时期内，将存在进城农民双重占地问题。

　　城镇建设用地粗放、土地利用效率不高

　　1981年，我国按城市人口计算的人均建成区面积为52.80平方米，到2003年就分别增长到84.12平方米，年均增长1.42平方米。导致建成区面积增加的因素有两个，一是工业化阶段，工业占地比例增加；二是近年来流行的奢华之风，大广场、大套房、 “花园式工厂”以及小项目多占地的倾向，使人均建成区面积不减反增。

　　尽管改革开放以来，我国的城市人口密度一直在不断增加，但2003年也仅为每平方公里847人，超大城市仅为每平方公里1405人，与国外的差距非常大，国外的大城市每平方公里的人口多数都在3000人以上。虽然有统计口径问题，但差距却是非常明显的。因此，我国现有城市在提高人口容纳能力上还有很大的潜力，尤其是中小城市，人均占地比较大，人口密度小，应当说潜力更大。

　　土地浪费现象严重

　　不可否认，自上个世纪90年代初以来，在全国普遍出现的“开发区热”过程中，滥占土地，加上城市规模盲目扩张，导致建设用地出现了严重的浪费和不经济现象。到 2004年8月，全国清理出各类开发区(园区)6866个，规划面积3.86万平方公里，超过了城镇建设用地总面积(2003年底为3.25万平方公里)。同时，一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成了大量土地“晒太阳”的现象。据统计，全国开发区土地有43%闲置。

　　近年来，在城市建设中出现了一种贪大求洋的不良倾向。城市不合理地“摊大饼” 外延式扩张，造成了土地资源的浪费。为了提高城市化水平，在政治利益的驱使下，一些地方通过行政区划调整，将农村地区改为城市，大量的农用地也随之变为建设用地。同时，一些地方政府大搞形象工程，大中小城市争相建设大型广场，占用了不少土地。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，城市容积率低，近10%的土地处于闲置状态。

　　小城镇的快速发展是我国城镇化的主要特点之一。但是，相对于大中城市来说，小城镇人均建设用地标准偏高。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容积率还不到 0.2。全国小城镇可盘活的用地在30%以上。目前，我国小城镇建设中无序扩张、用地结构不合理、土地粗放经营、利用效率低下问题非常严重。一是缺乏规划，盲目扩大用地规模。由于占地容易，很多小城镇缺乏约束、盲目发展、随意建设，导致城镇空间布局分散，用地结构不合理，造成土地资源的浪费。二是平面扩展，“摊大饼”式的向外扩展和“沿路爬”的“马路经济”现象严重，很少利用地下空间，多层建筑较少。三是大量土地闲置。宅基地存在大量闲置现象；一些不景气甚至名存实亡的企事业单位仍占有大面积的土地，利用率低，有些甚至荒芜废弃，还有些是废弃的工矿用地；在新开发的镇区常常出现“征而不用,多征少用”等粗放用地现象。四是大拆大迁建新城。近年来，在城镇建设中出现一种普遍倾向，就是建新城。相对于旧城改造，建新城更容易出政绩。五是城镇间缺乏功能分工、追求小而全，各搞各的，低水平重复建设严重。到处围地大兴土木建商业街、商贸城等，结果造成设施闲置，土地低效利用。

　　大中城市中，土地低效利用的情况非常普遍

　　导致城市注重外延扩展的一个重要原因是城市土地的级差收益难以体现。虽然城市土地归国家所有，但单位一旦占用，便可永远占有，而不需支付任何成本或只支付很低的成本。即使该土地级差收益很高，由于不能转让或转让后的级差收益不能归占用者所有，其理性的选择是即使不利用也不放弃，或进行低效利用，由此土地低效利用状况非常普遍。

　　多管齐下，促进土地集约利用 　长效机制的形成

　　集约利用土地受到了国家前所未有的重视。问题的关键是如何建立集约利用土地的长效机制，也就是说让用地单位或个人能够自觉地或不得不考虑集约利用土地的问题，而各级政府的土地管理部门也能够把集约利用土地当成自己的神圣责任。

　　改革土地管理制度，建立科学的管理体制是促进土地集约利用的前提

　　土地的国情决定了我们必须节省、集约利用土地资源，反对浪费和粗放经营，保护、整治和改善土地生态环境。而目前以价格为信号的市场配置机制的失灵、政府规划非权威性的弱约束以及行政机制上的人为因素和保证制度上的缺失，都成为影响土地集约利用主体在利用过程中选择行为的主要因素，导致土地的粗放利用。根据宪法，城市土地归国家所有，但事实上由各个单位占有和使用。由于对使用权的权能不清晰，在流转及流转收益分配方面遇到了难以逾越的法律障碍。农村土地归集体所有，但谁是集体的代表者，法律上也不清晰。在土地转用过程中县乡政府和村集体的代表都是受益者，农民虽是利益相关者，但由于其只具有承包者的身份，且承包权本身就比较含糊，因此，容易引发基层政府对农地转用的冲动，既损害了农民利益，又导致在土地充分供给条件下对土地的粗放利用。

　　应从根本上解决土地产权明晰化和所有权主体虚置问题。为克服因土地产权关系界定不清晰、未来收益权不确定而难以形成长期性投入激励机制、土地经营中短期行为盛行的问题，必须对土地产权制度进行改革。改革的方向是改城市农村二元土地产权制度为一元土地产权制度，对农村土地实行国有化后，赋予农民永久土地使用权，如具备一定条件，使用权可以转让、抵押和继承，但不得改变用途。城市土地使用权也应长期化，土地70年使用权的政策不利于土地流转，因此不利于土地的集约利用，应认识到土地流转的过程实质上是土地的集约化过程。

　　强化规划的科学性、约束性、权威性

　　土地利用总体规划是针对全部土地资源，根据国民经济各部门建设需要和城乡居民需要，充分发挥土地资源潜力，以合理利用土地为目的，制定整体的科学合理的土地利用规划。区域空间规划、城市规划和土地利用规划要互相衔接，具有约束力和权威性。改变目前许多地方存在的多部门批地管地、政出多门的现象，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。土地的用途应通过科学的规划进行确定，而不能由行政长官来确定。规划修改应通过法定程序。

　　制订开发区、工业园区设立和用地标准

　　工业向园区集中是加强用地管理、促进土地集约化利用的有效措施。2004年进行的开发区整顿，不是开发区和工业园区数量多的问题，而是开发区和工业园区大量圈占土地的问题。多数开发区和工业园区规模太大、占地太多、土地粗放利用、侵害农民利益，甚至土地征用后长期“晒太阳”，造成巨大浪费。因此，应制订设立开发区和工业园区的规则和标准，如每个地级市可设立一个开发区，规划面积不得超过10平方公里，首期开发面积不得超过3平方公里。每个建制镇可设立一个工业园区，规划面积不得超过5平方公里，首期开发面积不得超过1平方公里。另外，根据不同地区规定投资强度指标、建筑密度指标和经济效益指标，如东部地区和大城市郊区每亩地投资不得低于 3000万元，西部地区每亩地不得低于1000万元。在地价上也要确定标准，土地使用权转让的价格由国家统一规定，根据级差地租确定不同地区的基准地价，不得将土地作为招商引资的优惠政策，以防止一些人以投资之名，行土地投机之实。

　　在城市建设和房屋建筑的标准方面，贯彻集约用地原则

　　中国人多地少，节约土地、集约用地应成为中国的国策。不管是工业用地，还是城市建设用地，甚至是农村建设用地，都应该贯彻集约用地原则。我们应为生态环境留下足够的空间，应为子孙后代留下发展的空间。目前情况下，不仅应加强宣传，统一认识，而且应在城市规划、城市建设以及城市建筑方面制订标准。要按照城市规模确定建筑密度指标、容积率指标，撤销园林化城市指标，禁止或限制在大城市、中等城市近郊占用耕地兴建

别墅区、

高尔夫球场，可允许在远离城市的山区或海岸附近的非耕地上兴建，并收取高额生态建设税。大中城市应提倡高层建筑，限制五层以下住宅。小城镇也要限制平房的建设，禁止农家院落进入城镇。大中城市尤其是特大城市的城市中心应限制大

户型公寓的建设。鼓励利用地下空间，城市广场底下应建设商场和停车场。所有高层住宅都应建设地下停车场。

　　征收土地占用税，对土地撂荒和擅自改变用途者严厉惩罚

　　土地占用税作为一个经济杠杆，是促进集约利用土地的有效手段，既能促进土地流转，又能减少土地撂荒，还能使乡镇政府和城市社区有一笔稳定的收入。农业税减免虽减轻了农民的负担，但也抑制了耕地的流转。建议一方面对粮食种植户给予补贴，一方面按照土地占用面积征收土地占用税，不管是城市还是农村，不管是行政机关还是企事业单位和农户，不管是耕地还是建设用地，一律按实际面积征收。税率根据级差地租计算确定。此外，必须对土地撂荒和擅自改变土地用途者给予严厉惩罚。

　　建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体制

　　随着土地管理体制的改革，建立与新体制相适应的以促进集约利用土地为核心、以用途管制为主要内容的新型土地管理体制就成为客观需要。用途管制是国际上通行的一种土地管理制度，其实质就是根据土地的不同类别，确定其使用性质，并按照使用性质的要求取消或限制土地权利人某些财产权的制度。

　　审批管制又是土地用途管制的关键环节和关键措施，它不同于过去分级限额审批，而是严格程序、全程覆盖、全程管理，主要表现为对规划、计划的审批，对增量建设用地的审批，其中又细化为诸如城市土地改变用途审批、农民宅基地和农用地转用许可审批等。审批管制的实施将从体制上控制农用地向建设用地的流转，为土地的可持续利用建立保障体系。-

　　作者单位:国家发改委国土开发与地区经济研究所

　　(责任编辑 赵雪芳)