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本报记者 谢晓冬 北京报道
“要正确推进西部开发，就要关注政策性金融制度的整体变革。”10月9日，央行研究局一位人士告诉记者。
国庆前夕，日本国际协力机构(JICA)受央行委托，绘制出第一幅“中国西部金融生
态图”———《中国西部开发金融制度改革调查中期报告》(以下简称《报告》)浮出水面。
由日本国际协力机构牵头组成的调查团，历时一年多时间，对中国西部12个省(市、自治区)的金融现状进行了调查。
《报告》分析了西部基础设施建设、农业振兴、产业重组、中小企业贷款、消减贫困等领域的金融现状，建议重整目前的政策性银行体系，引导私人资本和民间金融进入。同时，建议国家在“十一五”期间设立西部开发基金，为西部的政策性融资提供便利。
央行研究局上述人士透露，JICA将于11月份拟订《最终报告》，并于明年2月份正式提交。《最终报告》将形成更为具体的方案，并采取适当的形式向国务院提交，以期为“十一五”期间有关西部开发中的金融政策制定提供参考。
汇金注资西部开发基金？
“设立西部开发基金的建议，主要是解决西部低阶开发地区融资难的问题。”10月7日，一位参与调查的中方金融界人士表示。
所谓低阶开发地区，是指那些条件落后、产业极不发达的西部地区。“咱们在饭馆的一顿饭钱，顶得上那些地方一个家庭一年的开支。”常年进出西部的“东西部企业家论坛”秘书长罗军说。
据其介绍，这些地区多数开发项目的典型特点是“社会效益好、经济收益低”。由于缺乏良好的金融生态环境，“别说商业银行，就是政策性银行也很谨慎介入。”
可佐证的是，作为对西部产业进行政策性金融支持的金融机构之一，国家开发银行目前在西部的投资重点主要集中在城市地区和大型项目上。由于政策性金融债为其近年来主要筹资渠道，受还本付息的约束，该行难以将资金投放向上述低阶地区倾斜。
况且，由于开发银行是一家面向全国的政策性金融机构，其贷款必须考虑到在东、中、西部的比例分配。其2003年的统计数据显示，其政策性新增贷款的分配比重，西部、中部、东部分别是21.19%、29.22%、43.37%，西部所占比重明显低于中部和东部。
基于此，《报告》建议设立西部开发基金，作为专门面向西部地区的金融机构，由银监会监管。同时成立西部开发基金运营委员会，负责西部开发基金的运营。委员会成员包括西部开发基金、国家开发银行和西部开发办公室等。
对于初始资金，《报告》建议由财政部提供。基金运行中的亏损，则通过整合各级财政资金进行补贴。在基金运行需要较长时间的情况下，还可以探讨使用中央汇金投资有限公司的资金。
值得注意的细节是，该基金并非独立于国家开发银行之外。据《报告》设计的方案，基金的具体事务由开发银行负责。由其完成对上报项目的初次审查后，向西部开发基金提交申请。西部开发基金运营委员会将在此基础上决定是否进行融资。
“这实际上回应了在开发银行之外，建立一个独立的西部开发银行的建议。”上述参与调查的中方人士表示，“目前的方案建议设立一个半依附于国家开发银行的机构”。
据了解，有关设立西部开发银行的建议，早在西部大开发之初即被提出。在此次由JICA牵头的调查过程中，该方案再次被提出。但调查团最终认为，在已有的政策性银行内部设立西部开发基金更好。
“这主要是从金融体制的效率角度考虑。首先设立一个新的银行未必就能起到预期的作用，再者新的政策性银行必须考虑构建相应的网络、金融管理系统和招聘相应人才。”
参与研讨会的一位央行研究局人士表示，国家开发银行在西部开发的过程中，已经具备了顾客和经营状况、信贷审查、债券管理等方面的专业知识和经验。由其运作西部开发基金，足可以保证基金业务的有效性和合理性。
开发银行的新使命
除了将西部开发基金纳入开发银行的业务范畴，调查团还通过《报告》团建议，国家开发银行今后的重点可以扩大到为中小规模的基础设施融资。
据了解，开发银行的信贷领域主要集中在“两基一支”。具体而言，主要限于电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯等行业的一些大型项目。
来自《2003年国家西部开发报告》的统计资料表明，2000年到2002年，开发银行共为西部提供融资1765亿元。其中面向铁路、道路、电力、石油化工、电气通信、城市建设的资金占据了94.6%.只有95亿元的资金投向了其他领域，占5.4%.事实上，上述六个方面主要集中在一些大的项目上，其中包括西气东输这样的全国性重大项目。
由于项目优良，加上发债筹集资金成本较低，开发银行也因此跻身于亚洲效益最好的银行之列。到2004年底，其信贷资产规模已达13786亿元，其中不良贷款率仅为1.21%，资本充足率达10.51%.
正是基于此，开发银行被指对国内四大商业银行构成了威胁，来自国有商业银行的声音甚至要求其退出上述领域。
“实际上，这是如何看待政策性金融与商业性金融的关系，以及政策性银行的业务定位问题。”社科院金融研究所的曾刚博士对记者表示。
在其看来，政策性金融根本功能在于引导。即通过承担弱质经济体的前期成本，引导商业性金融介入其开始不愿意进入的领域并获得收益。
“一旦商业性金融开始进入，市场机制基本能够满足需求时，政策性银行应当毫无疑问地退出这一领域转而开发新的领域。这是基本原则。”国务院发展研究中心金融所主任夏斌日前在接受《金融时报》记者采访时表示。
“对于迫切需要资金的地区型中小项目以及中小企业，国家开发银行显然做得还不够。”社科院经济研究所宏观经济研究室、欠发达经济研究中心主任袁钢铭说。
对此，国家开发银行政策研究室一位人士表示，“开发银行对于西部的支持不仅仅是资金，我们希望同时推进西部的信用平台和金融生态建设。”
农发行拟重组
在由央行委托完成的《报告》中，同样被寄予在西部开发中担当政策性融资大任的，还有中国农业发展银行(简称“农发行”)。
《报告》建议，重新赋予农发行经营农业综合开发、农业基础设施建设项目贷款的权力。
在9月27日召开的中国农业与农村发展政策学术研讨会上，国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊透露，除了结构变迁、深化农村内部综合配套改革外，以公共财政向农村倾斜为核心，调整城乡利益分配格局，将是“十一五”规划中有关“三农”政策的重中之重。
韩俊认为，加快改革和创新农村金融体制，形成合理的农村金融机构体系，将是“十一五”期间农村改革的重要课题。
今年2月在谈及“十一五”规划之时，央行也明确提出，为促进西部地区经济的持续快速健康发展营造良好的金融生态环境，将进一步完善农村金融服务体系，突出加大金融机构对西部地区“三农”的支持力度。
早在1998年，由于融资管理不到位，农发行有关农业综合开发、农业基础设施建设项目、贫困地区扶贫贷款等农业领域的政策性融资业务，被中国农业银行接手，融资业务范围被限定在粮食、食油、棉花的收购和储备上，并一直持续至今。
另一方面，委托给农业银行的农业综合开发、农业基础设施项目的融资业务，则于2000年再生变故，被国家停办。除贫困地区的扶贫贷款外，农业银行不再负担任何的政策性金融业务。上述两类领域的政策性金融从此空白。
2003年，国家决定放开粮食流通领域，农发行获利空间更趋狭窄。故在农发行内部，扩大经营范围和重拾上述业务的愿望一直存在。
为扭转该局面，2004年年初，农发行向国务院递交了《关于调整农发行职能范围》的报告，希望可以在扶贫开发、农业综合开发、农业基础设施建设，以及生态建设、退耕还林、生态保护等领域“有所作为”，但最终未获国务院批准。
其时，分析人士指出，农发行申请之所以被否，可能与其还没建立现代企业制度和有效的监督管理体制有关。
在这种情况下，单纯调整其业务范围未必能胜任，甚至可能重回“财政兜底”的老路。
但随之而来的问题是，要振兴西部农业，上述政策性金融业务不可避免。关键是谁来做？农行已经变成一个赢利导向的金融机构，而建立新的农业政策性金融机构，显然不现实。对此《报告》指出，从现在拥有的人力、物质资产和建立好的组织上来看，应再次启用并重组农发行。
资料显示，目前农发行在全国配备了超过2000个的分支机构网络，并拥有约6万人的员工队伍。根据国务院的要求，该行自去年7月以来正按照现代银行的标准，加强现代企业制度和内控建设。
政策性金融的法制化期待
与上述重新构筑政策性金融制度相呼应，《报告》建议大力推进西部开发中的政策性金融法制化工作。如，制定《政策性金融机构基本法》，并依据该法制定《西部开发基金条例》。
《报告》建议，在上述条例当中，一要明确基金与国家开发银行的业务关系，二要对《国家开发银行章程》进行修改。
“法制的作用，一可以保证政策稳定和透明，二可以明确政策性银行的职能，防止其过分商业化。”国务院西部开发办法律顾问张德荣表示。
然而，有关西部开发的基本法目前尚未制定。有分析人士认为，在诸如《西部开发促进法》这样的基本法尚未制定出来的情况下，构建西部的政策性金融制度显然还缺乏一定的前提。
一位银监会官员也对此深感为难：“十年间，市场发生了很大的变化，政策性银行的业务也在不断变化，但我们的监管缺乏相应的依据，工作比较被动。”
《报告》显然意识到上述问题，呼吁该法尽快制定，并在其中明确有关振兴金融的各项举措。
事实上，关于制定《西部开发促进法》的呼声自西部大开发工作启动之初便已产生。相关制定准备工作更是从2002年初即已开始。从2003年起，该法已连续3年列入了全国人大的立法计划。
据了解，国务院已经成立了该法的起草指导小组和起草工作小组，并已经提交了草案。根据上述动向，《报告》预计最早可能会于2006年的第10届全国人大第4次会议上制定并通过《西部开发促进法》。
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