政府预算执行审计结果发人深思 管理法制有缺失

　　本报记者 郄建荣

　　9月28日，审计署发布的关于对国务院32个部门的政府预算执行审计结果公告，再一次引起了有关学者的深思。

　　今天，中央财经大学财政与公共管理学院教授、资深预算问题专家李燕在接受记者采 访时指出：“审计署对32个中央部委审计揭示出的种种‘屡审屡犯’的问题，使人们不禁对制度改革的有效性提出了种种疑问。”她还特别指出：“每个问题背后都能找到现行法律和制度规章的相应禁止和限制性条款。”

　　既然有“现行法律”和“相应禁止和限制性条款”，那么，为何还会出现屡审屡犯的问题呢？李燕认为，归根到底是我国的预算管理法制化仍不够。为此，她提出，必须从三方面加快这一进程，即，预算法制观念、制度法律地位的确立；预算监督执行机制的建立以及责任追究机制的建立等。

　　预算法律地位不被认知

　　现代预算的一个鲜明的特征就是它的法律约束，其整个活动过程要受到法律及立法机构的严格制约。李燕在谈到如何依法

理财的时候，一开始就这样强调。

　　她认为，政府预算的形成过程实际上是国家立法机关审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程，政府预算的形成和执行结果都要经过立法机构审查批准。

　　为此，她介绍说，各国宪法一般都规定，政府预算经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。预算的执行过程也要受严格制约，不经过法定程序审查批准，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，执行中由于客观情况的变化必须修改预算，也必须经过一定的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续，等等。

　　但是，据李燕介绍，“目前在我国，政府预算的法律意识比较淡薄，无论是政府部门还是监督部门尚未从思想上完全认识到，经过批准的政府预算是不可随意触及的‘高压线’。因此在预算执行中屡屡出现随意违规挪用预算资金，私自改变资金用途的情况。”

　　预算改革需要立法保障

　　我国的预算改革是在1995年实施的现行预算法及其预算法实施条例的基本框架下进行的。因此，这项改革不存在“先天不足”的问题。但是，在具体的操作过程中，仍然问题频出。

　　“目前，我国有关政府预算的立法调整相应落后于预算改革的实践，还没有完全将上述制度改革纳入法制轨道，特别是在我国预算法中对有关预算制度的法律地位与行为规范的约束条款成为法律空白，这种立法环境的滞后致使种种改革措施目标的实现失去了最终的落脚点。”李燕的直陈一针见血。

　　她进一步指出，现行预算法中的一些空白也使得有关预算管理制度实施缺少法律依据。不仅预算法本身难以适应公共预算管理发展的要求，相关配套的法律法规的立法与修订工作也比较滞后，许多重要的预算管理法律法规，或是迟迟难以出台，或是沿用计划经济时代的规章，使得许多改革措施难以找到法律依据。

　　要有严密监督制约机制

　　有了完善的法律法规和良好的知法守法的意识，还需要有严密的监督制约机制，才能使整个预算管理的保障链条完整。李燕认为，这是目前最为关键而又最为薄弱的一个环节。

　　政府预算监督是指在预算的全过程中，对有关预算主体筹集和供应预算资金等业务活动依法进行的检查、督促和制约，是政府预算管理的重要组成部分。

　　李燕说，这种监督包括内部监督和外部监督，内部监督是指财政部门和有关预算部门和单位的监督，主要通过建立预算编制、执行、监督相分离、相互制约的权力制衡机制来实现；外部监督是指包括各级人大、

审计、社会公众、新闻媒体等的监督，着重通过对财政资金分配、审批、预算的追加追减的程序性和制度化的监管实现。李燕认为，目前，我国迫切需要建立起一个更广泛意义上的监督机制。

　　本报北京10月9日讯