个税调整与收入调节功能

　　这次个税调整仅仅是微调，在一定程度上减轻了低收入者负担，对高收入阶层基本上没有触动。

　　2005年8月23日，全国人大常委会第十七次会议正式启动了修改个人所得税法的立法程序，将起征点由800元提到1500元，同时要求高收入者自行申报纳税。但这次调整遗留了大量问题，不能因此对短期内加强个税调节作用抱有过高的希望。

　　一条调节功能日益弱化的路径

　　我国于1980年开征了个人收入调节税，目的是通过立法配合改革开放新形势，当时开征这个税种的目标很明确，针对的不是普通百姓，而是改革开放后产生的国内少量高收入人士，再就是随着外资的引进，一些进入中国的工资收入较高的外籍人士。当时普通居民生活水准不高，人均工资才四十几块钱，起征点是工资的15-20倍。开征后的第一年，纳税人没有超过十个，一般企业家和政府工作人员远远达不到纳税的条件。而且税收收入很低，在税收收入中可以忽略不计，这个税种当时纯粹是作为调节工具而增设的。

　　由于个人收入调节税起征点太高，1986年出现了工资薪金调节税，起征点为400元。这样形成两个税种并列的局面，对以工资收入为主的中国人执行400元扣除标准，对收入较高的外籍人士和扣除工薪收入以外的国内高收入者执行800元的扣除标准，当然，如果有中国人的工资收入水平超过800元，还是执行

个人所得税标准。在这两个税的基础上，同年又增加了城乡个体工商业户所得税。这样，个人所得分三个税种征收。对外籍人士和中国人工资以外收入，征收个人所得税，对中国人的工资所得，征收工薪调节税，对个体户征收城乡个体工商业户所得税。中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓指出，三税并存，这在别的国家是不可想象的。1993年税制改革后，这三税合一，统称个人所得税，采用的办法是分项征收，分次计征，分别设计税率(分档累进和定率抵扣)。

　　目前，个人所得税纳税人在理论上总体上有3亿多(理论纳税人是在税务部门登记备案的人数，达不到起征点的也包括在内)，包括企业职工8000万、国家机关工作人员5000-6000万、行政事业单位工作人员5000万，民工及其他1.2亿。实际缴纳个人所得税的个人在1.5亿左右。2004年，个人所得税收入达1737亿元，占税收总收入6.5%，已经跃升为第四大税种。但在实施中，个税的调节功能似乎并没有强化，反而越来越弱，越收越滥，为收而征，朝“人头税”越走越近，组织财政收入功能似乎已经成为该税的主要功能，个税法律也被指责为“恶法。”

　　从个人所得税法修改草案分析，很明显，这次个税调整侧重两个方面，一是将起征点从800元提高到1500元，二是高收入者自行申报纳税。调整要求扣缴义务人都必须办理全员全额扣缴申报，形成了对高收入者双重申报、交叉稽核的监管制度。现行个人所得税法第八条和第九条规定，只有“在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的”纳税人必须自行申报，其他纳税人，包括高收入者，都只是由其扣缴义务人办理扣缴申报，纳税人自己不必自行申报。 但是，当扣缴义务人没有扣缴或者扣缴不足时，按照税收征管法的规定，只能对扣缴义务人处以罚款，不能追究纳税人的法律责任，影响了对高收入者的征管力度。这样一改，税务机关就可以按照税收征管法的规定，对不申报或申报不实的纳税人，处以不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　但是，这次个税调整仅仅是微调，在一定程度上减轻了低收入者负担，对高收入阶层基本上没有触动。调整尽管强化了对高收入者的税收征管，对隐瞒收入者形成一种政策震慑，但对收入调节并没有起到实质性作用。决定因素是起征点的确定、职务消费和个人收入分开、对收入来源的划分，以及税收级次和税率的确定等问题。

　　职务消费、税收优惠侵蚀税基

　　现在，很多单位通过工资低开，将消费化为可报销的企业消费规避个人所得税，而税务机关对费用性质的识别很困难，无法区分哪些是企业消费，哪些是个人消费。刘桓认为，这主要是征管能力不高，手段落后，征收理念滞后，信息化程度不高，个人信用、社会信用和财产申报制度不健全等原因造成的。比如多银行开户，个人委托代办存款，而银行不负责检验身份证和委托书的真伪，税务工作人员无法核实纳税信息的真实性。北京洪海明珠税务公司郭兴荣总经理认为，目前中国在收入收付环节和对实物收入的控制都很薄弱，还没有从消费环节对收入进行管理和控制，也没有形成个人资产登记制度和个人消费控制制度，如果没有其他制度改革的配合，单从收入的取得环节控管个税，调节功能只会落空。

　　税收征管有一个突出的现象，凡能准确掌握计税收入来源、准确把握收入信息的税种，征收的力度就大，好管理。税收收入的准确度和取得能力、控管能力是成正比的，这就决定了只有在国家机关、事业单位、国有企业和部分外资企业，个税税收信息能够相对准确地把握，这些单位的员工成为个税纳税主体。而这部分人群主要是工薪阶层，造成个税来源倒挂成为必然。现在的主要问题是职务消费和薪金难以区分，高收入者化个人消费为职务消费，这就缩小了个税基数，造成隐性收入大，纳税反而少。要调节收入差距，还必须在消费领域征收特种消费税，从源头上控制高档消费。

　　此外，一些税收减免措施也造成高收入阶层个税收入流失，比如处于保护股市的目的，

股票利得暂不纳税。不动产转让收入尽管也些纳入了个税征收范围，但不知是处于免征还是暂停征收的目的，竟没有具体征收办法，多数地区实际上没有执行。

　　征管能力不足，预算约束力差

　　当前，专管个税的工作人员不足，缺乏对个税的专门管理。刘桓介绍，目前全国税务工作者70多万，近50万在国税系统，地税不到30万，这30万地税干部专司个税管理职能的极少，虽然在北京市一级地税局设立了个税处，区一级也有个税科，但这个部门实际上与其他部门在管理上是交叉的，征收口子可以同时征几个税种，管理方法粗放。郭兴荣补充说，以北京为例，1999年12月31日前，这个税种在北京归个区县所有，2000年1月1日后才归入北京市财政所有。其他地方归省或州县的情况都不一样。到2003年，除了海淀区，北京市还没有独立的个人所得税征收部门，个人所得税都纳入其他部门统一征收。中国目前基尼系数已经接近0.47，百分之二十的人群掌握了百分之八十的财富，如果高收入者纳税漏洞得以解决，个税收入总额将大幅度提高，社会贫富调节又何尝是今天的局面。

　　现在虽然征收了个人所得税，并在法律上试图规范，但值得注意的是，中国财政管理体制并不健全，预算管理粗放，名义上叫个人所得税，但相应收入却不一定用于收入调节，这就涉及到税收收入的预算约束。从收入使用上看，目前虽然实行了复式预算，但还没有建立完整的预算科目对应关系。发达国家的预算分得很细，总预算由十分详细的具体预算组成，每个预算开支都有来源。中国各种收入都统一用于大的开支，个税收入当然就不一定都用于社会保障，可能用于其他方面，甚至贪污腐败。没有严格的财政监督机制，对于弱势群体收入调节缺乏力度和公信力。

　　起征点设置不公

　　严格意义上讲，中国个人所得税其实没有起征点，这个提法十分笼统，税法的提法是收入扣除额，不叫起征点。据刘桓分析，个人所得税是所得类型的税种，所得不等于收入，为取得收入必须花成本，比如衣食住行等为维持基本生活的花费，这是要从收入中扣减的部分，叫成本费用额。目前执行的800元扣除标准，是总收入减去800后的所谓起征点，尽管还有速算扣除数，实际上是对收入扣除一些费用后，开始全额征收个人所得税。中国目前的起征点没有考虑对纳税人所得额部分的减免，与英美等国不一样。美国对所得税的征收十分细化，除基本生活外，买房和

购车按揭贷款等也作为成本费用扣除额，完全免税。这就造成个税侵蚀普通居民基本生活费用，对收入分配起到的是反向调节作用。

　　这次改革将1500元作为起征点源于据财政部的统计，现在全国城镇月消费平均水平是914元，考虑到1.5的赡养系数，确定为1500元。但有一个问题，个税起征标准的制定原则是从高、从中还是从低。刘桓分析了有两种倾向：从居民广泛纳税的意义上说，应采取从中的原则，但纳税广泛是否要在个税上体现还不一定，因为个人所得税的基本功能在于调节收入差距。从中定标准使多数人纳税，在税法上不见得是高明的做法。个人所得税的基本原则应该是使中高收入阶层多纳税，现在1500起征标准显然不是针对中高收入的纳税起点。同时，这个标准的超前性值得怀疑。这就是说，税法缺乏弹性，没有与物价水平挂钩和收入增长状况挂钩。所得税在国外被称为“自动稳定器”，如果弹性不够，很难适应经济形式的波动和人民收入的变化，会面临修改频繁或功能削弱的问题。

　　在税法基本稳定后，应考虑赋予有关部门一定的权限，当经济情况发生变化，一些指标可以调整，在技术上，也就是将物价指数与个税挂钩。同时，中国经济发展中二元化和多元化特征明显，不同地区物价水平、消费水平和居民对基本生活的满意程度各有不同，用一刀切的办法统一起征标准会忽视地区差异。尽管个税收入大部分归地方所有，但地方没有立法权，中央在统一标准时，应该给予地方一定限度的幅度，比如以1500为中限，上浮最高30%，下浮10-20%，地方申请，中央备案，就能照顾到地区差异。其实目前我国已经有了弹性税种，不是没有先例。比如营业税，弹性幅度为5-20%，允许地方浮动。

　　税制繁杂，劫贫济富

　　从个税征收级别看，中国现行税制将收入分成11类，按不同税率征税，导致同样多的钱交不一样的税。比如同样是月收入2400元，如果分为工薪800元、劳务800元、稿费800元，就不用交税，如果全是工资就要交税，造成税负不公。美国个税征收级别分3级，台湾地区5级，中国大陆分为9级就过于繁琐。过高的税率不仅会增加管理成本，还会抑制纳税积极性，而且45%的最高税率针对的是月收入超过10万以上，比美国个税最高税率39.5%还高，但起到的实际作用却很小，形同虚设。中国应该应当朝简化税制，降低最高税率标准的努力，一方面可以减小征管成本，还有助于提高征管效率，加大对高收入阶层的征管力度。

　　郭兴荣分析，目前个税来源分成11项，不便管理，应考虑将个人所得项目进行归并，从总体上把握纳税人的个人收入，同时将家庭作为纳税单元重点考虑。如果收入来源划分太细，而征税主体定为个人而不是家庭，会使个税产生画“劫贫济富”的反作用。

　　超额税务累进制度将家庭因素考虑在内，这种做法的典型代表是法国。法国的个人所得税是按家庭来征收的，根据经济状况和子女多少不同，每个家庭所缴纳的所得税均不同。法国法律规定，一位成年人的家庭参数为1，一个孩子的家庭参数为0.5，一对夫妇加一个孩子的家庭参数则为2.5。这种做法考虑了家族养育孩子乃至赡养父母等的“生计”开支，具有更大的灵活性。而中国个税起征点尽管考虑了家庭赡养系数，但十分笼统，比例偏低(目前是1.5)。

　　刘桓不赞成对所得项目立即归并与纳税单元以家庭为依据，因为中国实行的是单位代扣代缴，按月征收，没有汇总的过程，各种收入的优惠办法和扣除标准不一，比如工资、薪金、劳务有扣除额度，而股息、财产转让收入等没有扣除。如果将来源综合，很难平衡。

　　目前应该改变的是单一的代扣代缴制度，这个制度固然方便了征管，但制度和方法的单一决定了收入只能按来源管理分，无法汇总平衡。如果有单位乐意帮助职工隐瞒收入，让他们少交税，同时减轻单位自身的经费压力的话，代扣代缴的办法同样会落空，形成单位和职工合谋，对单位和职工双方是有利的。以家庭为单位，就必须全面掌握纳税人的家庭状况，以赡养为例，中国的老人可能由子女分时间轮流赡养，这固然会在征管上增加难度。但税务部门作为征管机构，对于税收信息的把握是其职责。

　　当前要做的，应当是在改革代扣代缴，实行代扣代缴与自行申报结合的基础上，引入收入综合平衡机制，这样就能掌握纳税人的实际收入状况，少征补，多征退，体现公平和调节的意义。为配合这一制度的实施，还应当鼓励举报，凡是查实隐瞒收入者，特别是高收入者，以罚款甚至刑罚进行追究。对于举报者，达不到起征点的予以奖励，达到的根据举报者应纳税款多少给予部分甚至全部抵扣。

　　从技术条件和相关配套管理制度看，目前我国税务系统必须尽快计算机网络化，建立纳税人统一编码制度；银行建立储蓄实名制，建立健全社会信用结算制度。这些都是个税发挥调节功能的制度配套基础。个税改革反映的是整个社会信息管理完善状况和财产所得的透明化问题，也与国家文化环境有关，目前的调整仅仅是个税朝规范化征收向前迈出的一小步。个税改革是一个系统工程，涉及到整个国家的分配方式和财产制度的规范，以及社会配套环境的建设，单靠自身的局部调整是无法独撑局面的。

　　如果改革不能触及以上问题，个税调整就只会方便政府征管。如果没有其他制度的合力，对于社会公平而言，个税也难独支局面。既然调节功能无法从实质上强化，百姓又怎么能对这次微调寄予过高的希望。