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实习记者 王蕾
2005年8月23至28日，全国人大常委会第十七次会议审议并通过了《个人所得税法修正案草案》。自1980年个税法开始实施到现在，800元的扣除额标准持续了25年之久，为何这一扣除额一直没有改变？在国家税收和人民福利的矛盾中，国家的政策会如何平衡？
为此，2005年9月3日，本刊记者采访了全国财税法学研究会会长、北京大学税法研究中心主任刘隆亨教授。
为什么是1500元
记者：本次个税法修改是自1980年《个人所得税法》实施以来的第三次修改。据我们了解，这次对扣除额的修改有两个方案，一是1200元，一是1500元。早些时候财政部、国家税务总局以及国务院的打算是1200元，后来又改成了1500元。这样的改变有什么样的根据和考虑？
刘隆亨：从1993年到现在，我国居民的收入提高了60%，消费支出也增加了60%。我国居民的收入和支出增加的速度是相等的。把扣除额从800元提高到1500元，提高了70%左右，相对于居民的收入和支出增加了10%。对目前的情况来说，扣除额是相对偏高的，基本符合现实。
记者：我们知道，虽然国家统计局在2004年对居民的月平均消费支出的统计是1143元，但中国居民收入的地区差异非常大，1500元的标准有没有“一刀切”的嫌疑？
刘隆亨：在确定1500元的扣除标准时，国家进行了大致的调查，调查表明1500元在多数地区已不是中等收入，而是很一般很普通的收入。相对于1200元的生活标准和一些欠发达地区来讲，现在把扣除额确定为1500元，稍提高了一点，对居民有好处。
另外，把扣除额确定为1500元而不是3000元或是更高，是因为立法者要考虑政策的连续性。如果把原来的800元，一下子就提到3000元，那样改动又太大了。
记者：个人所得税作为我国的一个重要税种，税收政策的出台不仅仅要满足老百姓的要求，还要考虑国家财政的承受能力。那么1500元的扣除额对国家的税收有何影响呢？
刘隆亨：扣除额调高至1500元后，国家的税收暂时每年要减少200亿。现在国家的税收收入是25300亿，200亿对国家的财政来说还是能接受的，影响不大。但全国大约有400万人减轻了税收负担，特别是工薪族，他们可以从中得到很大的好处。如果提高到2000元或3000元那就不现实了。
25年不变的扣除额
记者：这些年来个人所得税法不断在改，但扣除额一直没改，800元的扣除额到现在已经维持了25年。这合理吗？
刘隆亨：当然不合理，说实在的，早在1993年的个税改革中，扣除额就应该改。
记者：那么当时没有改的原因是什么？
刘隆亨： 1993年那次改革的重点是把我国境内居民收入所得税、我国境外居民收入所得税和个体工商户所得税统一起来，即“三税合一”。这次改革是为了适应市场经济的需要而进行的改革，要实现法治经济和税务公平。1986年，我国开始实施个人收入调节税，当时我国境内居民的扣除额实际是400元，我国境外居民的扣除额才是800元，1993年统一为800元，对国内居民来说，扣除额已经提高了。那时对工薪族来说，收入达到800元的并不多，大约只有1%左右。所以，那次改革没有再改动扣除额。
记者：但是1999年时，很多工薪族的收入早已超过了800元。为何1999年第二次修改个税法时，扣除额还是没有改动呢？
刘隆亨： 1999年第二次修改税法的背景是国家实行积极的财政政策，扩大内需，刺激投资，改善市场疲软。1999年的《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》把“个税法”第四条“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去，增加一条“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院决定”。 当时只是想刺激消费，拉动经济，根本没有想到调高扣除额这一点。
2001年，国家税务总局、财政部把修改“个税法”的提议报到了国务院，同时全国人民代表大会常委会、预算工作委员会也开展了讨论，研究酝酿并准备提出修改“个税法”。但是，由于当时中国正处在巨大的转折期，第10个五年计划要开始，第九届全国人民代表大会要进行换届选举，经济的转折和政治的转折交织到了一起，当时主要的任务是求稳定，所以没有时间也不想去对“个税法”进行改动。
记者：有关部门的“根本没想到”说明了什么？
刘隆亨：这说明有关部门对老百姓的切身利益关心得还不够及时，对扣除额的选择带有一定的滞后性。在九届全国人大常委会的立法计划中已经决定对个税法进行修改，但最后没有修改，说明我国的立法制度、修订制度缺乏刚性。
亮点与缺失
记者：舆论评价这次个税法修改最大的亮点就是调高了扣除额。您是如何理解这种评价的？
刘隆亨：把扣除额由800元提高到1500元，的确是这次改革最大的亮点。它抓住了人民群众最关心的问题。一个国家的个税制度是好还是坏，主要看它的征收范围、税率、扣除额和减免情况。扣除额是个税制度的中心环节、重要制度，它最能反映税收负担的轻重。在个税的所有改革中，抓住了这一点，就抓住了关键，抓住了主要矛盾。
记者：个税法有两个基本功能，一是财政功能，二是调节功能。扣除额调高至1500元，减轻了中少收入者的负担。但高收入者是重点纳税大户，加强对他们的管理可以减少税收的流失。那么此次个税法修改，在对高收入者如何监管的规定上有何创新呢？
刘隆亨：通过实行双向申报制度加强对高收入者的监管，即年收入达到10万或12万元的个人所得税纳税人，不论实行代扣代缴与否，均确定为向当地税务机关自行申报的纳税人。
我国税收征管的方式有两种，一是代扣代缴税款，一是纳税人自行申报纳税。在现阶段，我国自行申报纳税的比例很小。从法律角度讲，代扣代缴是间接纳税，不全面，不便于追究责任；纳税人自行申报纳税，是直接纳税，从追究责任的角度讲，比较直接，比较全面。高收入者自行申报纳税是带有刚性的纳税申报，它把高收入者偷税漏税的缺口堵死了，加强了对高收入者纳税的管理。
记者：除了亮点和创新，您觉得此次个税法修改有什么明显缺失？
刘隆亨：个税法的这次修改，虽然调整了税收的关键问题扣除额，但还有很多要改的地方。一是减免混乱，一些规定可以减免的项目还不明确，这一点还没有改；二是我国现在征收管理的模式是分项计征，即一个项目，一个资金，一种征收办法，这样不太好，容易导致多户头到银行存款，多户头得到减免，有失公平。应把所有的资金合在一起，综合计征。但做起来也不容易。
记者：此次的个税法修改，人们的积极评价还是很高的，但也有人对这次改革抱失望的态度，你是如何理解这些人的失望的？
刘隆亨：我觉得这些人产生失望的原因主要有以下几个方面：一是要求过高过急。改革是一个循序渐进的过程，不能要求过高过急，应从我国的实际情况出发，否则很容易把改革搞乱。二是对个税法的调节功能期望过高。以为通过个税的改革就能解决贫富差距的问题。个税对贫富差距只能起到一定的调节作用，但要真正解决贫富差距问题还要靠财产申报，设立社会保障税、遗产税等其他途径。三是认为原来的个税制度不好，想全盘否定。我觉得原来的个税制度还是很好的，简单明了，我们这么大的一个国家，“个税法”只有十五条，比美国的简明许多；而且税收负担不是很重，原“个税法”规定收税的项目有11项，而减免税的项目加起来有12项，税收负担还是很轻的。
国家与个人，个税改革如何平衡
记者：我听到这样一种说法，即百姓福利和国家税收之间存在着天然的矛盾？
刘隆亨：是这样的。因为一方面国家要实行亲民政策，强调社会保障，转变政府职能，提供公共产品、公共服务等，这些政策体现了国家对百姓的福利，需要国家的税收来支持；另一方面，从百姓的利益出发，国家又要减免税收，如不对农民征税，这样国家的税收每年会减少800亿，对环保事业减免税收，对失业工人不纳税，对高新技术产业减免税收等等，这又使国家的税收大量减少。
记者：对于这样的天然矛盾，国家的政策天平该如何倾斜？
刘隆亨：要解决这一矛盾，我认为根本的是实行公共的财政政策，即从公众利益出发，解决大多数人的收支分配问题，使社会达到均衡发展。公共财政政策的特点是公益性、公共性、效益性和法治性。国家要加大对文化、教育、卫生事业的投入，使纳税人感到纳税后得到了回报，这样他们才会主动纳税，百姓的福利和国家税收之间的矛盾才会在相互平衡中逐渐解决。
记者：那么您认为真正适合中国国情的个人所得税制应是什么样的？
刘隆亨：对中国的税制改革，我认为从长远看，减轻税收负担，简便征收手段，有利于生产发展和财政收入的相应提高，对调节分配的力度不断加大是改革的主要方向。中国的个人所得税制应是“低税率、简税制、严监管、效率与公平相结合、严格依法治税、实现税收法治化”的税收体制。
最后我希望人民今后的税收负担不是越来越重，而是越来越轻，要藏富于民。
(摘自《法律与生活》半月刊2005年9月下半月刊)
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