国有企业改制：问题与建议

http://finance.sina.com.cn 2005年09月30日 13:34 《中国金融》

　　国务院发展研究中心企业研究所所长　陈小洪

　　进行国有企业改制是调整国有经济布局、提高企业效率和活力的要求。国有企业改制主要包括两个方面：改变企业形态和改变企业股权结构。改变企业形态指企业法律性质的变化，即按照相关法律法规改变国有企业资本组织关系、治理结构，如将由《全民所有制工业企业法》规范的国有企业改变为按《公司法》规范的独资公司；将有限责任公司变为股份公

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司等。改变企业股权结构即引入新股东或改变企业股权比例，包括出售部分或全部国有股权。股权结构变化的另一含义是可以安排股东权利不尽相同的股东，如黄金股股东、优先股股东等。企业法律性质的变化有时是企业股权变化的前提。

　　我国国有企业改制开始于上个世纪80年代中期，但其成为国有企业改革的主题，则是90年代以后的事。十几年来，国有企业改制取得了很大进展：国有企业的数量持续下降，但收入、资产收益不断上升，国有及国有控股工业企业户数已从1998年的6.5万户降到2005年的3.7万户；全国国有中小型企业改制面已达85%以上，不少国有企业改制上市，一些大型国有企业海外上市；改制和资产优化重组结合推进，制度和资产结构同时改善；与改制改组相结合的职工分流稳健推进。

　　但同时也应看到，在国有企业改制方面仍然存在不少问题。

　　一是国有企业改制进展不平衡。地市级以下国有中小型企业改制面已很大，其中县级已基本改制完，地市级改制面达80%～90%。但据国务院发展研究中心企业研究所抽样调查，中央和省属国有企业的改制面可能要低20～30个百分点。

　　二是国有经济布局调整的总体规划和基本政策尚不够明确。很多出台的政策是针对具体行业或特定地域，当改制及相应的并购重组涉及大型国有企业时，有关工作就难以推进。

　　三是国有企业改制的一些方向性和结构性的问题仍待进一步解决。这些问题有的是法律规范问题，如按《全民所有制工业企业法》登记的大型国有企业是否要转为公司制企业，就涉及国有特殊公司的经济和法律依据问题；也有结构性问题，如国有独资大公司控股上市公司及相应的关联交易、利益冲突等问题，简单地进行子公司经营者和员工持股改制是否会与集团业务整合产生矛盾等。

　　四是改制程序和具体政策方面也存在一些问题。1997年党的“十五大”提出国有经济布局的战略调整，1999年十五届四中全会作出关于国有企业改革的决定，国有企业改革的方向已经很明确，但是系统的关于国有企业改革的规划及法律法规还不够配套。一些地方根据中央的方针和本地情况，为推进改革出台了一些政策。但有些政策存在问题，如果其他地方盲目跟风，就容易出问题。如前几年有些地方出台文件，主张“谁积累谁所有”，政策的初衷是为了推进改革、强调承认经营者的贡献，但将此作为基本方针是简单化的，甚至可以说是错误的。国有企业改制中也存在“自买自卖”、审计评估不实低估贱卖、“暗箱操作”等问题。针对这些问题，2003年底以后国资委先后出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》、《企业国有产权转让管理暂行旆ā返任募ν冀饩龃嬖诘奈侍狻?lt;/p>

　　国有企业改制中有许多问题需要探讨，应深入研究，统一认识，进一步推进国有企业改制工作。

　　尽快确定国有经济布局调整的基本规划和政策

　　国有经济布局调整规划涉及到研究国有企业中国家控股和参股领域、企业股权结构、国家增持股份的条件、调整结构决策和执行权安排等问题。规划要落实到企业，与国有企业的重组结合考虑。制定调整规划要从产业政策、财政、国民经济综合影响等不同角度考量。

　　我认为，凡是可以转为公司的企业，原则上股权都可以多元化。只能实行国有独资形式的公司，一是需要国家直接控制业务的公司，如印钞造币公司，这是因为其业务有特殊性，中国不具备印钞造币业务外包条件。二是基于重要性和财务原因需要国家直接控制的公司，如一些国防工业公司，因为其业务重要，目前财务尚不能独立，我国也尚未建立与市场经济体制相适应的包括国防科研、国防订货在内的管理体制。一些有较多不良资产的国有独资公司，经过业务和资产结构调整，将来仍能实行股权多元化。

　　国有企业的股份可以售给一般国民、民营企业、外国企业与外国投资者。出售股份时既要考虑财务上的利益，还要考虑是否有利于企业发展，是否会造成外国资本及个别私人资本对行业的垄断或控制。中国的民营资本相对较弱，在同等条件下，可支持有条件的中国民营资本优先购股。

　　结合发展和组织结构调整推进国有企业改制

　　大型企业或企业集团在确定改制方案时有必要先对公司或集团的战略目标、业务前景及组织体制进行评估，必要时应先进行结构调整再推进改制。

　　国有独资企业旗下有一家甚至多家上市公司的企业集团结构，不利于整个集团形成凝聚力，容易出现大股东利用关联交易侵害上市公司小股东利益的问题。应当研究整体上市和利用托管公司托管集团未上市不良资产等方法，解决存在的结构问题。

　　国有大中型企业应根据原国家经贸委等8部委联合发布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改[2002]859号，以下简称859号文)进行主辅分离改制，这也是将企业改制和企业业务、组织结构调整相结合的做法。

　　根据有利于发展、分类推进、公开竞争原则推进国有企业改制

　　明确企业改制目标为出售收益最大化和有利于企业发展。国有企业改制目标通常是多元的，各国都依据本国情况确定改制目标的优先顺序。我国企业改制的目标应是收益最大化和有利于企业发展。在一定条件下，如该企业发展有战略意义时，可优先考虑企业发展目标。一些国家在绩优大型国有企业以首次公开发行股票(IPO)方式进行股权多元化时，实施让一般投资者获得较多股份、分享改革利益推动资本市场发展的政策，也值得我们研究和借鉴。

　　分类推进国有企业改制。改制方式取决于改制企业的特征和需要。小型国有企业改制宜采用公开拍卖或招标的方式，对无力偿债或难以审查的宜用清算改制方式。大中型国有企业改制应重视吸引战略投资者的改制方式。IPO企业仅限于大型的、运营良好的国有企业。管理层或职工收购(MBO、EBO)改制主要适用于特别依赖经营者和职工技能的国有企业以及成长过程中国家投入较少的企业。国资委目前的文件已明确只有中小企业才能搞MBO。从总体上看这个规定是合适的。因为从中长期角度看，大型企业的所有权和经营权分离仍将是基本的结构，即大企业经营者获得股份总体地看数量比例小，是激励性的，而不是控制性的。在未来也可能有少量大型企业搞MBO，但不能将MBO作为大型企业改制的主体模式。改制企业是否要改组也要分类考虑：存在结构性问题的大型企业有必要进行改制前重组，但应充分考虑投资者意愿，减少随意性重组；中小企业按现状转制较合理，也易推进；以IPO方式改制的企业一般必须实施改制前重组。

　　改制政策管理的重点是提高改制竞争性，减少不确定性，处理好利益相关者关系及以“人”为中心做好统筹协调。提高改制过程的竞争性是保证改制公平性、有效性，以及防止国有资产流失的根本措施。减少不确定性的工作，包括使有关改制的政策和程序公开、明晰、透明，让潜在购买者获得企业信息；根据新会计制度编制财务报表，向潜在购买者提供尽职调查和协议机会；对潜在购买者进行资格认证等。改制的利益相关者包括股东、经营者、债权人、职工、社区，处理好这几者之间关系，尤其是经营者和职工之间的关系，是改制工作健康推进的关键和统筹设计的中心。

　　进一步完善具体政策，配套调整有关政策

　　这两年国资委出台的有关国企改制程序、规则等文件，从框架到具体程序、条件等方面，基本解决了前几年改制中存在的突出问题。但有些规定还需进一步完善细化。

　　合理把握经营者和其他投资者在购买国有股权时一视同仁的要求。上述规定是合理的，但在企业的经营者本质上是公司创业者，以及公司发展没有靠国家长期的特殊政策资源的情况下，只要改制方案合理，公开透明，应当允许在企业改制时用适当奖励或其他的方式给创业者一定的股份。这样做并不违反一视同仁原则，因为奖励是国家出让部分股份；这样做也合乎情理，因为有些创业者贡献很大；这样做也是国家认可的原则，国家有关高新技术企业的政策中就有奖励股份的规定。奖励方案若符合以显著的中长期业绩为基础、市场可比、社会公认原则，相关关系应能平衡协调。

　　对企业职工购股问题，国家亦需出台有关政策。许多国家都允许国有企业改制时职工在一定条件下优惠持有本公司一定的股份。过去上市公司职工持股问题很多，根源在于公司治理结构和资本市场制度有问题，缺少相关规范。现在已到了必须而且有条件解决问题的时候了。对职工优惠持股的限制，应当包括折价百分比限制和价值量限制两方面。国外有很多做法值得借鉴，如法国的做法是优惠价值不能超过个人

养老金、年金的一定倍数。

　　鼓励集团用统筹、外包等方式安排职工处理等问题。859号文对企业主辅分离辅业改制时职工处理问题给了许多鼓励政策。由于大集团下属的子公司状况差异较大，如不统筹安排职工处理问题可能会扩大差异，加大改制成本。建议政策上可鼓励集团型的大公司在集团范围内适当集中管理、统筹平衡职工的处置成本。部分工作，如退休职工补差基金的管理亦可委托给社保、保险、信托等机构。国家亦可制定包括税收在内的政策，鼓励大公司将这些业务统起来外包出去。此外还应允许企业集团根据情况对集团内改制企业职工补偿等社保支出进行统筹安排。

　　金融要支持改制。特别是在明确了购买股份一视同仁、平等竞争的原则后，应允许金融机构支持中国的投资者、经营者和职工购买股份，因为不这样做就等于承认事实上的不平等，即资本实力雄厚且能从国外融资的外商将在实质上成为最有

竞争力的收购者。应当调整政策，在评估控制风险的基础上，允许用债券、信托、贷款、基金等多种金融手段支持合适者购买股份。

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